从山西煤改看地方政府磋商机制

马光远

建议浙江省政府以合理的方式出面维护浙商的利益,并由此建立一个地方政府协商解决矛盾的模式,对抗山西的强势做法,抑制山西煤改的负面效应

山西煤改渐近尾声,这次以提高煤炭产业集中度为名,完全由政府主导改革,以“国进民退”为特点,以最终消灭“煤老板”和民间资本为最终形式的煤改,基本没有遭遇“煤老板”太多的抵抗,政府通过行政命令的方式,以最低的“改制成本”,将80%以上过去由“煤老板”拥有的煤矿兼并重组。据山西有关部门披露的最新数据显示,全省重组整合煤矿企业协议签订率达97.9%,主体接管到位率71%。不过,据与会的煤老板反映,“很多协议是以各种行政手段强迫签下” 。

对于本次山西的煤改,外界质疑最多的不外乎两点:一是改革的路径完全采取行政命令的方式,罔顾《物权法》确立的私人产权应该受到尊重和保护的法治原则;二是山西省政府确立了本省五大国有煤矿为重组的主体,改革的基本方向是“国进民退”。对于第一个质疑,山西省政府迄今为止没有做出有说服力的回应,但对于第二个质疑,山西省政府通过专稿的方式,以“数字说话”进行回应。笔者认为,这个回应的水分的确太大了——事实上,经过本次重组之后,所谓的53%的股份制企业,不过是各种国有绝对控股的变种而已。

然而,不可一世的“煤老板”面对政府的强势,采取了令人非常惊讶的沉默的方式。这种似乎很不符合常理逻辑的后面,事实上折射的是多年来山西煤矿采矿权转让过程中的种种乱象。“煤老板”对于政府开出的强硬“回购”条件,之所以忍气吞声,不过是有种种寻租和违法的把柄在政府手里,并非对这次改革本身有多么支持。就改革本身而言,无论是政府对改革支付的对价,还是具体方式,就纯粹的产权关系而论,难逃侵犯私人产权和违反基本法治原则的质疑。

这样,“煤老板”先前获取煤矿产权的种种原罪,的确成了本次“煤改”出乎意料顺利的某种制度的潜规则。笔者在调研中接触到的一些“煤老板”,私下非常愤怒,但并不敢将这种愤怒公开表达,或者通过行政诉讼的方式予以解决。因为在政府掌握了种种主动权和公器的情况下,公然对抗的严重后果是不言而喻的。此即意味着,由于获取产权的先天不公正,使得“煤老板”并没有足够的底气敢维护自己的权利,从而导致博弈的最好均衡似乎是“煤老板”付出比较大的代价,按照政府规定的价格和时间退出。

但这显然不是一种最好的产权分配模式。对于转型期的中国而言,任何垄断资源的获取,如果没有制度性的寻租,实属匪夷所思。如果未来诸如此类的改革都采取“山西模式”,以民间资本的原罪为要挟,剥夺合法产权,受损者有三:一为法治,山西的煤改模式,基本和《物权法》确立的基本原则背道而驰;二为改革,其实,“国进民退”最大的危害是对改革共识的颠覆,中国30年改革最大的共识无非两点,一是必须改革,没有改革死路一条,二是国有企业必须从竞争性领域退出;三是侵害了民间资本的投资积极性。很多论者对于山西煤改持赞成态度,是没有站在改革的全局来看到其中的危害。

从“煤老板”的籍贯看,山西“煤老板”绝大多数是浙江籍的,初步估计浙商在山西投资煤矿企业约450多家、煤矿500多座,投资总额在500亿到1000亿之间,控制的煤炭资源年产量在5000万吨以上,占投资山西煤矿的民间投资的近六分之一。这意味着,本次山西“煤改”,损失最大的是浙江民间资本。如果“煤老板”直接和山西省通过法律的途径解决,在当前的特殊语境下,笔者估计不会有任何的结果。

而如果由浙江省政府出面,并且带动其他地方政府一起出面与山西省政府进行博弈,在产权定价、退出模式等方面起码可以在一个比较公平的原则上进行,这也许是时下解决政府与民间资本矛盾的最合理的一种模式。从现在来看,没有一个维护地方利益的强势的政府,各地的民间投资恐怕会成人人都想痛宰的羔羊。就此而言,笔者建议浙江省政府以合理的方式出面维护浙商的利益,并由此建立一个地方政府协商解决矛盾的模式,对抗山西的强势做法,抑制山西煤改的负面效应。