林权抵押贷款的法律问题探析

夏云娇　赵国威

摘要：林权抵押贷款既有利于盘活丰富的林业资源资产，满足林农发展生产资金需要，解决林农融资难。又有利于拓展金融市场，提高贷款抵押率，防止信贷风险。然而林权抵押范围较狡窄。林权抵押贷款评估登记不规范，抵押权实现难等法律问题正制约着林权抵押贷款的健康运行。扩大林权抵押范围。规范林权抵押贷款评估登记以及完善抵押权实现的法律措施实乃当务之急。

关键词：林权；抵押贷款；法律问题

中图分类号：D923.2；D922.282

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2009)09-0123-03

林权抵押是抵押人以其合法的林地使用权或林木，在不转移占有的情况下，向抵押权人提供债权的担保，当债务人不履行债务时，抵押权人有依法从抵押的林地使用权或林木所有权拍卖所得的价款优先受偿的权利。林权抵押贷款既有利于盘活丰富的林业资源资产。满足林农发展生产资金需要，解决林农融资难。又能拓展金融市场，提高贷款抵押率。防止信贷风险，是一个双赢的选择。然而林权抵押贷款过程中存在的一系列法律问题严重制约着林权抵押贷款的健康运行。研究并解决这些问题对推动林权抵押贷款业务的发展，促进林权制度改革的完善，实现新农村建设具有重要的现实意义。

一、林权抵押贷款的法律政策依据

林权抵押贷款，包括林地使用权和林木所有权抵押两种方式，均符合我国有关的法律政策，其具体的法律政策依据如下。

(一)法律规定

1《中华人民共和国担保法》。该法第33条第1款第5项规定。抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。可设抵押。这成为实践中“四荒地，林地使用权可以抵押的法律依据。第42条第3项规定，以林木抵押的，登记部门为县级以上林木主管部门。这为林木所有权抵押提供了基本的法律依据。

2《中华人民共和国农村土地承包法》。该法第49条规定。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权或者林权等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。此条是通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得林权证的林地承包经营权可以抵押的法定依据。

3《中华人民共和国物权法》。该法第133条规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定。其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。第184条第2项规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。这些规定体现了物尽其用、地尽其力的立法本意，明确了农村土地承包经营权抵押的合法地位。

(二)行政法规、部门规章和其他规范性文件

1《森林法实施条例》。该条例第15条第2款规定，用材林、经济林和薪炭林的经营者，依法享有经营权、收益权和其他合法权益。这里的“其他合法权益”应当包含抵押担保物权。

2《森林资源资产抵押登记办法(试行)》。该办法第3条规定，可用于抵押的森林资源资产为商品林中的森林、林木和林地使用权。据此规定，可作为抵押的森林资源资产不仅仅是林木所有权，还有林地使用权，但仅局限于商品林。该办法第8条规定了可作为抵押物的森林资源资产为种类和限制条件。根据第8条的规定。并不是所有的森林、林木和林地使用权都可以抵押，如防护林、特种用途林及防护林、特种用途林地不得抵押；从抵押标的来看，当林木所有权抵押时，其林地使用权须同时抵押；并且对森林、林木、林地使用权的抵押实行用途限制。即抵押森林、林木、林地使用权后不得改变林地的用途，也就是不得将林地改为非林地，以防止森林资源因抵押而流失。

3其他规范性文件。各地、各有关单位也结合当地实际相继出台了有关森林资源资产抵押贷款的指导性文件，积极探索并不断创新适应林业特点的融资模式。在福建、江西、云南等省各金融机构分别制定了具体的指导意见或措施。如福建省人民金融机构福州中心支行制定了《关于创新金融服务机制，支持农业和农村经济发展，促进农民增收的指导意见》。

(三)关于林权改革的政策规定

12003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(下文中简称为《决定》)。该《决定》要求，在明确权属的基础上，孱家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转。森林、林木和林地使用权可依法承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨、继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件等。

22008年6月8日，中共中央、国务院出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(下文中简称为《意见》)。该《意见》提出用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。由此。以“明晰产权”为主体改革、以“放活经营权、落实处置权、保障收益权”为配套改革的集体林权制度改革在全国范围内陆续实施。落实处置权要求在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。

综上可见，《物权法》、《农村土地承包法》确定了通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得林权证的林地承包经营权可以抵押的法律依据。《中华人民共和国担保法》规定了“四荒”林地使用权可以抵押的法律依据。《森林法实施条例》、《森林资源资产抵押登记办法(试行)》进一步细化了森林、林木和林地使用权抵押的范围、标的、用途限制以及抵押程序等。《决定》和《意见》更是明确了森林、林木和林地使用权可依法承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨、继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件的多元化、全方位的林权流转形式。

二、林权抵押贷款存在的法律问题

(一)法律依据不充分，抵押适用范围较为狭窄

目前金融部门所开办林权抵押贷款虽已有我国的《物权法》、《担保法》、《农村土地承包法》、《森林法实施条例》和《森林资源资产抵押登记办法》等法律依据。但法律依据不充分，抵押适用范围太狭窄。

1相关法律对林地使用权抵押未作规定。如《中华人民共和国森林法》第15条规定了林地使用权流转形式包括承包、转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件等，但对抵押未作规定。另外，《农村土地承包法》第32条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。依据此条，林地承包经营权流转的形式包括转包、出租、互换、转让、招标、拍卖、公开协商、作价入股等。却没规定抵押。也就是说“农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权，缺乏土

地租赁权和抵押权，土地收益索取权不完整、不清晰”。

2抵押适用范围较狭窄。《物权法》第184条第2项规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。又如《森林资源资产抵押登记办法(试行)》第9条规定：“下列森林、林木和林地使用权不得抵押：(一)生态公益林；(二)权属不清或存在争议的森林、林木和林地使用权；(三)未经依法办理林权登记而取得林权证的森林、林木和林地使用权(农村居民在其宅基地、自留山种植的林木除外)；(四)属于国防林、名胜古迹、革命纪念地和自然保护区的森林、林木和林地使用权；(五)特种用途林中的母树林、实验林、环境保护林、风景林；(六)以家庭承包形式取得的集体林地使用权；(七)国家规定不得抵押的其他森林、林木和林地使用权。”据此，不仅生态公益林、特种用途林，而且以家庭承包形式取得的集体林地使用权均不得抵押。这就使得可实行林权抵押贷款的范围较为狭窄。

(二)林权抵押贷款评估登记不规范

随着林权制度改革的推进，林权抵押贷款正摸索前行。在林权抵押贷款评估登记过程中出现了一些问题。一是有些地方抵押登记评估机构未成立。由于资金、专业技术人员等原因。即使完成集体林权制度改革的县市，因配套的森林资源资产评估机构和林业抵押登记机构、林权交易中心尚在筹建中，使林权抵押评估、登记工作无法落实，影响了林权抵押贷款的开办。二是抵押登记评估操作流程不明确。在林权登记上。由于一些地方林政服务中心的互联网络还未建立，操作流程不明确，重复劳动多，往往出现办贷时间过长，从而影响林权抵押贷款的业务拓展。三是森林资源资产评估费和林权抵押登记费较高。林业专业评估机构较少，部分机构片面追求利益，收费太高。使得林农一般不愿出钱评估和贷款。四是缺乏相应实施细则，抵押登记不规范。虽然《森林资源资产抵押登记办法(试行)》已颁布实施两年多，但许多地方林业部门尚未制定相关的实施细则。内部科室职权、相关凭证文书制作等环节不协调，也不规范。据调查，对抵押物评估时，评估公司是贷款企业自行委托，林业部门只对抵押物权属是否清楚、抵押物是否重复登记、抵押物中是否有属于禁止抵押的内容、抵押期限是否超出规定年限等内容进行审核，对抵押物价值是否真实不进行核准。评估价值的真实性核准没有明确责任部门。

(三)林权抵押权实现难

林权资产抵押权实现难，主要表现为林权资产风险控制难、林权资产经营流转难、林木抵押权实现难。

1林权资产风险控制难。一是产业风险。林业投资的风险不确定性使林权资产风险难以控制，火灾、自然灾害、病虫害、盗窃、不法销售和砍伐等都可能使林权变现困难。二是市场风险。木材品种行情随市场波动而使林地价值发生变化，存在较大的市场风险。三是产权风险。由于林地采取租赁、承包、受让等多种方式，因林地所有权、使用权或租赁、承包费等引起的纠纷屡见不鲜，极易形成产权风险。四是评估风险。按照林业部门规定，包括树冠伸展体积在内，林木体积达到10立方即需办理林权证和采伐证，其中采伐证按评估价值的15％交费。出于部门利益，林木价值往往被高估。

2林权资产经营流转难。林权抵押贷款的处置偿还和保障补偿机制尚未形成。由于林业资源抵押品不易管理，金融部门对其又缺乏制约，在处置手段上更显得有限。加之林业极易发生火灾、虫害，属高风险较大的产业，而目前保险机构并没有提供相关林业险种；政府也未建立林权抵押贷款风险补偿基金。林业资源交易市场目前还没真正建立和运行，使得林权抵押贷款一旦出现风险，林权流转和保障跟不上。按期归还贷款无望，信贷资金的安全和流动性就难以保障。

3林木抵押权实现难。法律规定的严格林木采伐许可证制度使金融机构实现林木抵押权困难重重。如按照《森林法》第35条规定：“采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数”。基于林木作为一种可生长性的森林资源，国家对其实行了较严格的采伐许可制度，这使得林权变现十分困难，结果金融机构虽有对林木的抵押权。但常常因为采伐许可证的限制而无法最终实现这种抵押权。

三、完善林权抵押贷款的法律对策

(一)修订有关法律适当扩大林权抵押范围

一方面，金融机构在办理林权抵押贷款业务过程中。必须严格掌握法律规定的有关林地和林木抵押的界限和范围。比如，《中华人民共和国物权法》第184条规定，下列财产不得抵押：(一)土地所有权；(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权。但法律规定可以抵押的除外：等等。

另一方面，建议修改有关林权抵押的法律条文。适当扩大抵押范围，特别对现有以家庭承包形式到户的林木。林地相关规定作适当调整。一是修改《森林法》或《农村土地承包法》有关林权抵押的法律条文，适当扩大抵押范围。把以家庭承包形式到户的林木，林地纳入到可抵押的范围。真正使林权抵押贷款做到有法可依，纳入法制轨道。二是在深入调查基础上。对现有林木、林地进行分类，区别对待。对长期外出人员的家庭承包林地，实行由集体有偿统筹经营权，然后进行有偿发包。这既能调动承包人对林地的投入，又规避以家庭承包林地不得抵押的法律明禁条款，同时也可避免林农出现失地可能。

(二)规范抵押评估登记

《中华人民共和国物权法》第9条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定除外。同时，该法第187条规定，相关财产的抵押权自登记时设立。可见，抵押登记环节是十分重要的。金融机构在办理林权抵押贷款时既要关注抵押的林地上是否有林木。并应详细关注林地上附着物及其所产生的权益。又要关注抵押权利主体资格、抵押的法定要件、法定程序。由于林权抵押贷款目前还处于起步探索阶段，为确保林权抵押贷款业务的顺利推广，应进一步完善林权抵押贷款的评估登记。一是要建立林权抵押贷款的评估机构，加强从业人员的资质培训。县级林业部门应尽快建立符合规定的林权评估机构。或引导社会中介机构建立林权评估中心。严格把关，确保评估机构和人员的资质，建立评估责任追究制度，杜绝因工作失职、渎职、违规违章形成的假评估、乱评估等行为。二是设立专门的林权抵押登记部门。县级林业部门应尽快设立林权抵押登记的专门部门，确保林权抵押贷款的合法有效登记，保障金融机构信贷资产安全。三是规范森林资源资产评估和林权抵押登记。林业部门应当制定相关的实施细则，规范内部科室职权、相关凭证文书的制作，监督和减免森林资源资产评估费和林权抵押登记费，使林农出得起钱、愿意出钱去评估和贷款。

(三)确保抵押权实现

1尽快建立林权抵押贷款风险保险机制和补偿基金。一是政府要以政策为导向，积极引导保险公司拓展林业保险业务，以增强林农抵御风险的能力。促进林业稳健发展。二是尽快建立林权抵押贷款风险补偿基金，具体可参照当前中小企业贷款风险补偿基金的做法，资金通过财政转移支付方式由受益于林业生态保护的企业和地方政府负担。标准按年度贷款投放额的千分之五给予补偿，用于贷款出现的损失，基金由林业与金融部门共同管理，实行专款专用。

2建立健全林权流转机制。林权流转是抵押贷款可操作的前提。否则，林权不流，资金不活。贷款不转。首先，建议从现有林业部门内部尽快建立具有专业性的林业资源资产中介评估机构，并坚持以社会效益为主，尽量做到保本微利或无利，让利于“三农”。同时，加快林政服务中心建设，林权证登记做到简捷易懂，服务优质，真正使林农评得了估，登得了证，贷得到款。其次。建立县、乡、村为一体的互动互联网络，加强对林权流转服务与监管工作，使林权流转始终在“合法、自愿、公开、诚信”中良性运作。最后，由政府每年对市场提供一定数量的林木采伐指标，为抵押的林木进入交易市场公开拍卖和变现提供保证，有效防范和化解信贷风险。

3完善抵押权实现的法律措施。抵押权的实现可以采取三种法律手段：一是对林权进行拍卖、变卖。并从拍卖、变卖的价款中优先受偿。二是债权人委托中介机构控制并经营林权。由于林业本身的特性。金融机构无法直接控制并经营林木与林地，可委托有经营能力的林业企业或个人来代理经营林权。三是完善次级担保。虽然次级担保有浪费资源之嫌，但是在实际中还是有效用的。金融机构根据需要和可能，构筑不同责任的分层次担保体系，由借款人另行提供其他第三方担保，承担林权在担保无效时的赔偿责任。或者是组建林业担保公司，通过吸纳林业生产经营者或自然人投资入股方式，成立独资或股份担保公司。为提供林业资源抵押的借款人提供担保，借款人以林权证向林业担保公司提供反担保，以保障金融机构贷款的安全。