财政视角下的农田水利建设

苗 军 李 康

[摘 要]2009年春,全国十几个省份遭遇了一场数十年不遇的旱灾,由此,农田水利建设的状况引起了人们普遍的关注。本文试就目前农田水利建设中存在的问题进行了概述和分析,同时也对进一步加强农田水利建设的路径进行了探讨。

[关键词]财政视角;农田水利;投资机制;激励机制

[中图分类号]F812.8 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2009)35-0048-02

2008年11月份以来,中国北方冬麦区无有效降水致旱情持续发展,此次干旱持续时间之长、受旱范围之广、受旱程度之重均为历史罕见。由此,国家防汛抗旱总指挥部2009年2月5日召开全国冬麦主产区八省抗旱异地会商会议,并宣布启动一级抗旱应急响应,从中央到地方都调动一切力量投入抗旱救灾工作。其中,对抗旱救灾工作能否顺利进行起着关键作用的是农田水利建设的状况。但是,在前一阶段的抗旱救灾过程中,充分暴露了我国农田水利现状堪忧的局面。具体表现在:农田水利建设项目不配套,相关基础设施严重匮乏、陈旧失修、效能低下,新的建设项目资金来源渠道单一,建设的激励动员机制乏力。这种情况对抗旱救灾工作起着巨大的掣肘作用,以至于一些地方出现守着河流水库却不能满足灌溉需求,抗旱救灾动员工作难度较大,等等。长此以往,必定会对我国的粮食安全、农业发展构成巨大的威胁。

当然,造成这一状况的原因是多层面的,既有政治体制的原因,也有经济体制的因素,现仅就经济因素中、财政角度下的一些成因进行分析。

1 农田水利建设现状及财政视角下的原因探析

1.1 农田水利建设缺乏有效的投资机制

“‘九五后特别是1998年以来,国家把水利基础设施建设放在一个较为重要的位置,水利建设投入较前些年有了较大幅度的增加,‘十五期间完成的固定资产投资总量就相当于1949—2000年全国水利建设投资的总和。2003年以来,每年中央水利建设投资规模基本稳定在300亿元左右。同时,在投入结构上,水利基础设施的投资规模和比重也在逐步上升。”但是,从现实需要来看,水利建设投资无论从规模上、增速上还是结构上都还存在较大不足。

有关数据显示,近年来水利投资力度明显相对不足,其占国家财政支出、社会总投资的比重偏低,投资的增长速度缓慢。“十五”时期水利建设投资平均增速和中央水利建设投资增速都不到5%,远低于国家财政支出和全社会固定资产两位数的增速。同时水利建设投资还存在区域分配不平衡的问题,中西部农村地区的水利投资规模明显不足。对于作为水利建设重要组成部分的农田水利来说,以上因素必然会导致其建设状况堪忧,不能满足确保粮食安全、促进农业发展的需要。

从财政的角度来看,农田水利建设投入不足的原因主要有以下三点:①缺乏长效的公共财政投入机制。财政内预算农田水利投资没有同财政收入同步增长,也没有其他对该项基建的投资支持。②缺乏强有力的财政扶持政策。农田水利建设专项基金目前每年的征收规模较小,兼之受取消“两工”政策的影响,投入和需求缺口较大。同时,由于农田水利设施的基建成本较高,也降低了该专项基金的实际效果。③中央和地方的财权与事权不匹配。地方政府,尤其是中西部地区地方政府,可用于水利建设的资金太少,不能满足配套设施的资金投入需求。

1.2 农田水利建设缺乏有效的激励机制

可以从农田水利设施的供给主体和使用主体来看。

当前,农田水利设施的供给主体主要是政府和农民组织。就政府而言,又分为县级以上政府和乡镇基层政府。大型农田水利建设的资金主要来源是中央政府财政拨款,根据当前中央财政支出的现行模式,大型跨区域的农田水利等基础设施自然会成为国家财政的支出重点,中央政府的资金划拨往往比较到位。但一般情况下,水利设施还要包括许多小型配套设施,这些配套设施主要是由乡镇基层政府和农民组织提供。对于乡镇基层政府而言:一是普遍存在债务负担过重的情况,据此前地方两会透露的信息,有的地方政府债务仅一年的利息就达到了当年政府财政收入的三分之一,这种情况下,本应由地方政府提供的配套资金就很难到位。二是由于考核政绩的主要指标并不在于水利设施建设状况,地方政府也就缺乏筹资的动力,更不会把有限的上级财政拨款用于农田水利建设。对于农民组织而言:随着农业税的取消,其收费权也随之被取消,制度外筹资的途径便中断了。采用“一事一议”的办法后,由于农民利益的多元化,筹资的交易成本大大增加,农民组织也就很少愿意去做这些工作。同时,由于农业本身的比较收益较低,农民也就更缺乏动力去支持农田水利的发展。

农田水利设施的使用主体主要是农户,但普遍存在的一种现象是农户使用农田水利设施的效率偏低。从根源上来看,主要是由于近年来农民进城务工现象日益增多,农业收成在其总收入中所占的比重也越来越小。由此导致农民对农业保收的动力不足,在抗旱救灾时就会着重考虑人力和其他要素的机会成本,使用和维护农田水利设施的积极性大大降低,最终影响了国家财政拨款修建和维护农田水利设施的实际效果。

2 进一步加强农田水利建设的路径探析

对于农业而言,其本身是一个弱势产业,面临着市场和自然的双重风险,再由于务农目前的可替代性工作较以前大幅增加,农民致力于农业生产的积极性大为降低。此时,政府应该采取相关的措施来减少农业的双重风险,增加农业的比较收益,这样才能尽量保护农民种田积极性,确保粮食安全,促进农业发展。而农田水利建设在很大程度上决定着农业的自然风险,所以,进一步加强农田水利建设是政府的必然选择。

2.1 跨区域的大型农田水利设施作为一种事关农业安危的公共产品,中央财政应加大预算内投资力度,水利建设基金的支出方向应向其倾斜

目前,中央水利投资主要由中央财政预算内投资、长期国债资金和水利建设基金三部分组成,国债资金占三分之二。在当前建设性国债减少的情况下,水利尤其是农田水利,中央政府应加大对其预算内投资力度,保证中央财政用于该项的支出应该与整个财政支出保持同比增长,并逐步实现国家中央预算内对农田水利建设的投资维持在一个合适规模水平上。同时,合理地调整水利建设基金的支出结构,提高对农田水利支出的比重。

2.2 加大国家财政对小型农田水利建设的专项投入

“在财政收入逐年增长的基础上,每年应从财政收入的增量中拿出相应比例的资金,按照‘统一规划、部门指导、中央补助、地方负责、统一标准的原则,专项支持小型农田水利设施的基建、维护等。同时,弥补现已取消的‘两工政策的影响,加大对小型农田水利建设的专项转移支付力度,逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模,建立农田水利建设资金稳定增长的机制,积极探索‘民办公助的小型水利设施建设的投入机制。”

2.3 拓宽农田水利建设的资金来源,尝试建立以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化的投入方案

在市场经济条件下,应该尽可能发挥市场对资源配置的基础性作用。农田水利建设只有引入不同的投资主体,完善使用农田水利设施的补偿机制,才能接受市场调节,真正建立起有效的投资机制。政府可在投资、税收等方面实行扶持政策,对于小型农田水利设施以承包、租赁、拍卖等形式进行产权流转,鼓励一些企业、农业集体经济组织和农户参与农田水利的投资和建设。

2.4 促进农田水利建设投资结构的优化,重视对维护的投入

农田水利设施状况堪忧的原因还在于投资结构不够合理。长期以来,我国的农田水利设施重建设轻维护,投入在维护上的人力物力财力都相对较少,进而导致原有的设施由于年久失修而失去使用功能。因此,从长远的角度来看,应该分配适当比例的资金投入到维护上来。这样既保持和提高农田水利设施的使用效率,又减少了该种设施的建设压力。

2.5 积极建立有效的激励机制以促进农田水利发展

首先,国家继续对符合中央财政贴息规定的水利贷款给予财政贴息,国内外贷款向农田水利建设倾斜,以鼓励地方投入和弥补地方配套建设资金不足。其次,明晰各级政府的事权与财权。体现在水利建设上,不同层级政府所承担的责任应该划分清晰,使其做到责无旁贷。同时,深化行政体制改革,改革政府考核机制,可尝试将农田水利建设状况作为考核行政一把手政绩的组成指标,由此提升基层政府参与该项事业的主动性。再次,农户作为农田水利设施使用者和建设者的双重身份决定了调动其积极性具有更大的意义。国家可以进一步调高粮食收购保护价,加大对种粮的补贴力度,增加农民从事农业生产的比较收益,这样才能促使农民主动参与农田水利设施的建设和维护。最后,可用直接的财政拨款补贴农田水利设施产品的生产厂商,或者降低该种产品的应纳税率,进而降低其市场价格,由此,一方面减少了基层政府和农民参与农田水利建设的支出成本,增加其投资积极性,另一方面也变相放大了有限的农田水利建设专项资金的实际效应。

参考文献:

[1]樊宝洪.乡镇财政与农村公共产品供给研究[M].北京:中国农业出版社,2007.

[2]周英,等.2008中国水利发展报告[M].北京:中国水利水电出版社,2008.

[3]贾晓俊,郭志芳.新农村建设中的财政金融政策选择[M].北京:经济科学出版社,2007.

[收稿日期]2009-08-08