浅谈县级审计机关发展的几个问题及对策

张争祥

[摘 要]县级审计机关是我国国家审计的重要组成部分,县级审计机关发展过程中存在诸多问题,比如审计任务繁重、审计力量不足、审计质量不高等问题较为突出,如何解决这些问题成为必要。本文从县级审计机关发展面临的问题入手,提出解决县级审计机关发展的对策。

[关键词]县级审计机关;问题;对策

[中图分类号]F239.2 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2009)35-0044-03

随着经济社会的发展和经济体制改革的不断深入,县级审计机关的审计任务繁重、审计力量不足、审计质量高的要求与审计人员业务素质差、审计现代化技术要求与审计科技人才少之间的矛盾不断突出。对如何处理这些问题,充分发挥基层审计机关的审计监督职能,已经成为县级审计机关发展中亟待解决的问题。

1 县级审计机关发展面临的问题

1.1 审计力量不足

审计法第十二条规定:“审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。”事实上,县级审计机关在岗人员当中从事审计业务工作的相对较少,审计队伍建设中存在的突出问题已成为制约审计事业进一步发展的“瓶颈”。

1.1.1 人员少与任务重的矛盾突出

随着被审计单位的项目和资金越来越多,审计的外延不断拓展,审计的内涵不断丰富,审计的任务也越来越重,而县级审计机关现有的人员编制较少,审计任务却一个接一个,有很多审计人员必须经常加班加点审计才能完成工作任务。有的地方为配合当地工作,经常抽调审计人员参加,如村建扶贫、救灾、招商引资、计划生育等工作,个别地方非审计业务工作还占了很大的比例,甚至占70%之多,这种超负荷的工作,既影响了广大审计人员的精力和健康,又使审计人员没有时间“充电”,综合素质难以增强,审计质量难以提高。

1.1.2 队伍结构不合理、人才单一

从干部配备上看,“官”多“兵” 少,“吃饭”的多,“做事”的少。如某县审计局在编24人,领导干部就有11人(现任正副局长、专职书记、纪检组长等职务的8人、改任非领导职务3人),后勤3人,脱产从事其他工作2人,实际审计业务人员8人(仅占33.3%);从文化程度上看,调查的三个设区市(含所辖市、县、区)945人中。有本科以上文化程度的审计人员140人(仅占14.8%),大部分在大专以下文化程度,有的文化程度更低;从知识结构上看,具有专业知识的人员比较少。大部分是审计、会计类,而具有法律、外语、工程技术和计算机等方面的人才非常缺乏;从年龄结构上看,队伍老化,年龄偏大,没有形成合理的梯次。

1.1.3 队伍建设投入少,整体素质亟待提高

从调查的情况看,县级审计机关不同程度地存在审计手段和方式单一,审计程序不够规范,操作不太合理,提交的审计报告质量不高,缺乏深层次的分析和研究,提出的对策建议针对性、操作性和前瞻性不强的现象。

1.2 审计手段落后

现代审计已经由单一的账簿基础审计转向了制度基础审计和风险导向审计,审计技术由手工审计转向计算机辅助审计,审计方法由详细审计转向到抽样审计。但就目前而言,县级审计人员在现场审计中大多还是以运用个人的职业判断和一些传统审计方法为主。大部分审计项目和审计人员还停留在从查阅手工账跨越到查阅电子账的阶段,能真正利用审计软件的功能模块和数据库查询技术进行审计的,只是体现在个别案例中,离计算机辅助审计的目标还有一定距离。审计人员能熟练运用“AO”和“OA”系统对有关项目进行审计则不多。

1.3 审计执法难

在我国审计取证难、处理处罚难的问题依然存在,审计决定落实难已经成为普遍现象。依照《审计法》规定,当遇到被审计单位和有关人员不配合或阻碍审计时,审计机关可采取的手段有通报批评、给予警告、依法追究责任、制止有关行为和建议行政处分。在审计实践中,前四种手段显得软弱无力,并不能起到威慑与约束作用,至于建议行政处分手段,则形同虚设。被审计单位常常会因自身利益而不配合,甚至抵制审计,尤其是查处大案要案时,会想办法找关系、找领导来抵制审计进一步深入开展。在这种情况下,由于法律未赋予审计机关强有力的执法手段,审计工作常常因此而受阻。

1.4 审计经费难以保障

经费问题历来是围绕审计机关展开正常的依法审计工作的一大难题。目前,县级审计机关普遍存在着由于财力的限制,而使审计监督职能作用的发挥受到了限制。许多大案要案线索由于缺少外调经费而无法查实,再加上由于审计监督工作的特殊性,审计机关及审计人员必须保持清正、廉洁,同时国务院领导在视察审计署时强调,希望审计署成为“廉政署、法治署、正气署”,但由于没有足够的经费保障,审计“八不准”、廉政纪律也就难以执行,审计与被审计单位的经济联系就难以切断,审计执法的严肃性必然要受到影响,以收代罚等现象也时有发生。

1.5 审计监督的独立性难以实现

在审计机关成立初期,现行县级审计机关的双重领导管理体制极大地推动了我国县级审计机关的发展,但随着财政管理体制的完善,这种对县级审计机关缺乏保障手段的管理体制就难使县级审计机关的独立审计监督不受干预。在上级与县级利益日趋明确的新形势下,县级审计机关作为县政府的一个组成部分,其组织人事、经济供给、日常生活均归地方政府管理。县级审计机关领导的“帽子”、办公办案所需的“票子”、子女就业所需的“路子”、工作生活所需的“房子”、干部升迁所需的位置等均掌握在地方政府手中,当上级利益与县级利益发生冲突,上级法规政策与县级法规政策出现矛盾时,县级审计机关很难不向县政府倾斜。同时县委、县政府领导可以随时左右县级审计机关的监督动向,使县级审计机关在监督过程中的科学性和公正性有可能受到影响,审计监督的风险增大。

1.6 审计范围过窄

我国审计监督按照被审计单位的财政、财务隶属关系或国有资产管理监督关系为标准划分审计机关审计监督范围。随着国家宏观经济运动机制与具体的经济管理方式都发生了深刻的变化,从而使审计监督范围的划分面临着许多新课题。例如:人民银行、国家专业银行、国家税务系统、邮电、铁路、能源等大型骨干企业或行业部门,其经济规模日趋扩大,直接增加了上级审计机关的审计任务。从审计任务与审计力量的对比来看,上级审计机关面临着审计监督范围大,审计项目多,审计质量要求高,审计固有风险大,而审计力量相对薄弱的困难。审计署及驻地方的特派员办事处不可能定期对分布在全国各地的中央直属单位和企业进行审计,特别是县(区)的企业和单位。而这些单位占地方经济份额的比例都比较大,它们与地方有着千丝万缕的联系,县级审计机关对这些单位和企业都比较了解,但由于不是本地区审计机关的审计范围,所以不能对其进行审计监督,使这些单位处于监督的“盲区”,成了审计监督范围的“空白点”。如对国税局审计,权力上收,县级审计机关不得插手,本级政府享受增值税和消费税25%部分,全凭国税报账;至于国税机关对征管对象实施的征管行为和非征管行为,县级审计机关只能望洋兴叹,对地税部门审计,遵循上级主管部门的意见,只审税收征管,不审经费收支。明明知道多提了征收经费,却无法进行审计。一些部门上划后由省级垂直管理(如工商、土地、质监、药监、公路等),驻县的中央直管部门和企业(如国税、金融、电力、石化、电信、移动、烟草、邮政、气象等)又都是上级审计机关的审计对象,审计管辖体制统管过于严格,以上单位未经上级审计机关授权,县级审计机关不能审计,长期处于审计监督的盲区,造成“上级审计机关审不到、县级审计机关审不了”的状况。随着改革力度的不断加大,县级审计机关监督范围在发生变化,一些地方性亏损严重的国有大中型企业实行关、停、并、转、拍卖等,有些县属国有企业基本上已全部改制为民营企业,非公有制经济未纳入审计监督范围,使本来就不多的国有企业更少,企业审计几乎是空白。财政管理体制不断深化,行政事业单位实行会计集中核算——实行国库集中收付制,地方审计机关的审计监督范围越来越小。

1.7 审计程序不简

1.7.1 审计项目计划安排时间太长

每年从11月预安排,到自上而下,自下而上的安排草案,再到初安排、补充安排,其周期的过分延长,导致计划实施过程的不深入、不细致和走过场。

1.7.2 审计通知书提前三日下达,为被审计单位提前做好非正常准备提供了时空

事实上,上一会计季度的财会资料已经是“盖棺定论”的东西,对于审计工作而言,无须作什么准备。在实际上却为被审计单位提供工作好非正常准备的时空,如会计资料的弄虚作假,审计工作中人情攻关工作的准备等。

1.7.3 审计报告征求意见往往降低审计结论的权威性和严肃性

审计报告征求意见所征求的是被审计单位的意见,其内容主要有两条:一是对审计事项评价;二是从对违纪问题的处理表面上看,审计报告征求意见体现了充分听取被审计单位意见、使审计结论更客观的合理性,但是这一程序的存在却隐含了两个方面的问题:首先为被审计单位在正式审计结论下达前提供了申明各种“理由”的机会,同时也为审计机关、审计人员不敢作出客观评价,推卸责任提供了机会;其次为被审计单位想方设法减缓违纪处理留下了空间,同时也为审计人员、审计机关不敢严肃作出处理结论提供了回旋余地。

2 解决县级审计机关发展的对策

2.1 积极探索审计管理体制,优化审计资源

结合县级审计工作存在的问题,根据修订后的《审计法》有关规定,可探索将县级或市辖区审计机关改为市审计局的分局或派出机构的路子,由市审计局根据全市每年审计工作任务统一调配力量,既可在一定程度上避免基层审计人员少与审计任务重的矛盾,也便于打破地域界限,加大执法力度,增强独立性,同时有助于改善审计人员结构。在人员调入方面,由市审计、人事等部门联合把关,根据审计工作需要进行配置。对县级审计工作的领导要把好审计人员进口关,把提高审计人员素质作为业务主管的重要内容之一,市审计、人事等部门出台审计机关工作人员调入录用量化条件,并对县级审计机关现有工作人员制订长远培训规划和培训方案,提高其政治素质和业务技能;主动配合县级组织部门调整好下级审计机关领导班子配备,针对目前县级审计机关领导班子的业务素质和政治素质不够高,审计机关懂业务人员比例较低的实际情况,要硬性规定、限制不太熟悉财经审计工作的行政干部进入班子的条件和比例。将原县(区)安排的审计经费上缴市财政,由市财政单独列入预算,市审计部门统一支配,可缓解部分县级审计机关审计经费不足问题。

2.2 加大教育培训力度,提高审计人员综合素质

县级审计机关必须重视人力资源建设,审计机关可向社会公开招考审计人才,达到审计干部队伍知识结构的合理;加大“人法技”建设力度,以创建学习型机关为契机,大力推动素质教育,提高审计人员综合素质;要建立全员培训制度,制订中长期学习计划,按照缺啥补啥的原则,强化短缺知识的学习培训,特别是加强对审计人员综合知识的培训,审计人员不仅要会查账,还要学会分析研究,提出有价值的建议和意见,这需要审计人员必须具备综合知识,做一个复合型的审计人才;同时采取多种措施鼓励大家通过自学、函授等方式参加后续教育以及有关职称、职业资格考试,使广大审计人员在精通财会、审计业务的基础上,逐步掌握税收金融、基建工程、计算机、法律法规、涉外会计以及宏观经济管理等知识,从而培养出一支政治思想好、工作作风硬、业务素质高、知识面宽、一专多能的现代审计干部队伍。

2.3 保障审计工作所需要的经费

当前要以《审计法》施行为契机,掀起学习领会、贯彻执行《审计法》的新高潮。一是要对《审计法》进行认真学习,尽快掌握其主要内容和精神实质。二是要通过多种渠道和方式,向党委、人大、政府和社会各界广泛宣传《审计法》,取得更多的理解和支持,创造良好的执法环境。三是要严格执行《审计法》,规范审计行为,加大审计力度,充分利用审计成果,降低审计成本,提高审计质量和水平,为维护国家财经秩序,加强廉政建设,促进经济更快更好发展与和谐社会建设发挥更加积极有效的作用。四是人大应加大对贯彻执行《审计法》的检查监督力度,督促必要的审计经费及时足额安排落实到位,以切实解决审计机关进行硬件投入、强化教育培训、改善办公交通条件等经费不足问题。

2.4 应尽快考虑授权范围和授权方式

鉴于目前国家审计机关对县中央直属企业分支机构监督不到位的状况,建议审计署按照属地管理原则下放审计权限,使县级审计机关根据情况有计划地安排对其审计,减少审计监督盲区。审计机关应依法全面执行《审计法》和审计署1号令的有关规定,理顺监督机制。要在坚持上级审计机关无条件抽审下级审计对象前提下,以行政区域为中心,除外交、安全、军事部门需采用特殊审计方式外,其余项目单位改由属地原则处置;在进一步明确县级审计机关的审计范围后,凡属县级审计机关审计范围的审计工作全部由县级审计机关负责,其审计结果由县级审计机关向财政、税务、物价、行业管理协会等部门通报情况,县级财政、税务、物价、行业管理协会等应依县级审计机关的审计结论为根据开展其相应的业务管理工作,不得逾越;与此同时,县级审计机关要加强政府审计、社会审计与内部审计的相互合作、协作,相互补充,共同挖掘审计资源。要在工作中主动加强与有关部门的协调,建立审计与纪检、监察、法院、检察院等职能部门的联席会议制度,互通信息,优势互补,切实改进审计监督盲区。

2.5 完成从程序性监督到实质监督的转变

目前的审计程序和业务流程,在审计机关发展很多年以后,既有简化的必要,也有简化的可能。要从步步设防的程序性监督逐步转移到提高质量,分散、降低审计风险,杜绝审计责任事故上来,简化程序要辅之以提高作业技能,硬化取证手段,增加硬件投入,使审计底稿涵盖的内容要高度可信,周全、丰富,使审计工作立于不败之地。

解决县级审计机关发展中存在的问题是一项长期、艰巨而复杂的任务,在新的形势下,尤其是在县级审计机关的人力、经费和专业技术人才不能满足需要的情况下,只有解决县级审计机关发展中存在的问题,充分显示出最好的效能,才能使审计事业结出更加丰硕的成果。

参考文献:

[1]叶晓鹰.当前基层审计工作中存在的主要问题和困难[J].审计与理财,2004(2):17-18.

[2]卢志龙.县级审计工作存在的问题及对策[J].审计文摘,2006(2):81.

[收稿日期]2009-08-10

[基金项目]本文系安徽省审计厅2007年重点审计科研课题 “县级审计机关发展的几个问题及对策”(项目批准文号:皖审科[2007]35)阶段性研究成果。