关于建设项目代建制实施过程的探讨

陈桂兰

摘 要:政府投资项目实行代建制,是国家《投资体制改革方案》的一项重要举措,是一项带有探索性的工作。文章通过苏中公路项目分析了代建制主要形式及实践中的一些问题,并提出几点建议。

关键词:建筑项目 代建制 结构形式

中图分类号:F281 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)11-287-02

引言

根据2004年颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》,非经营性政府投资项目实行“代建制”,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位,增强投资风险意识,建立和完善政府投资项目的风险管理机制。项目代建期间,代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。代建制项目管理模式的引入其目的是使政府公益性项目的“投资、建设、监管、使用”实现四分离,遏制腐败。

一、代建制的政策依据

在我国,代建制的思想在改革开放初期就已经确立,但成为明确的、具体的政策文件和实施办法却是近几年来的事情。代建制的政策依据主要有以下几方面:

1.1984年,国务院在《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中提出:“各部门、各地区都要组建若干个具有法人地位、独立经营、自负盈亏的工程承包公司,并使之逐步成为组织项目建设的主要形式。”

2.2003年,建设部印发了《关于培育和发展工程总承包和项目管理企业的指导意见》。

3.2004年7月16日,国务院正式颁布了《关于投资体制改革的决定》,并明确指出:“加强政府投资项目管理,改进建设实施方式……对非经营性政府投资项目加快推行代建制。”

4.2004年9月,国家发改委召开全国投资体制改革工作会议,要求在全国范围内逐步推广“代建制”,同时发布和研究起草了相关的一系列文件。

5.2004年11月,建设部发布了《建设工程项目管理试行办法》,对从事工程项目管理的企业在企业资质、业务范围、委托方式、管理机构、服务收费、执业原则等方面进行了规定。

6.各级地方政府纷纷出台关于政府投资项目实行代建制和建设工程项目管理的地方法规,目前,全国各地区已经开始全面推行或试行政府投资项目的代建制。

二、代建制的合同结构形式

对于工程建设项目来说,合同结构形式明确了项目相关各方在项目建设过程中所处的地位和关系,是项目实施的基础。从我国代建制项目实施组织情况来看,主要采用了两种合同结构:

1.平行承发包模式。由业主选择一个符合要求的代建单位后,再由代建单位把设计、施工、材料设备供应等任务分别委托给多个单位,各参建单位之间都是平行关系,代建单位协调工作量大。

2.总分包模式。由业主选择一个符合要求的代建单位后,再由代建单位把设计、施工、材料设备供应等任务捆绑委托给一个总承包单位,代建单位只需与一家单位签订合同,这种模式监督量比较大,代建单位需要对总包单位和分包单位都进行监督。

目前,我公司在苏中公路的工程是连接京沪高速公路和当地原有路网的一段公路工程,包括一级公路9.5km(含1座京杭运河特大桥1.8km),和二级公路40.5km,是江苏省政府和县级政府的联合投资项目,采用“代建制”项目管理模式,代建方是江苏省一家具有公路行业设计、检测、施工、咨询等多种专业资质的科研院所。

采用的是总分包模式,本项目由政府作为业主方,为加强项目的投资控制,下设独立的投资监管部门,负责项目的资源价格、工程产值、资金拨付、回款审查等,并突出在项目建设过程中监督资金运作情况、费用控制目标;业主与代建方签订代建合同,由代建方负责项目的可研、规划设计、采购、施工管理、竣工验收等阶段的工作管理;代建方以工程技术人员为主组成设计监管部门,不承担项目的具体设计工作,而是负责监督设计施工总承包商的设计方案比选,进而控制项目的成本支出;代建方与监理公司签订监理服务合同,监理主要负责监督设计施工总承包商的各阶段质量、进度;代建方与设计施工总承包商签订设计施工一揽子合同,由设计施工总承包商负责项目的具体设计工作和施工实施。

三、代建合同的法律性质

代建合同究竟属于“委托合同”还是“承包合同”苏中公路工程代建合同包括以下内容:总则

第一节 词语定义、适用的法律法规、语言。

第二节 合同文件及解释顺序。

第三节 代建内容。包括:工程概况、代建模式、代建范围及期限、代建工作的内容、对项目代建的其他要求。其中,代建工作内容又包括:前期工作管理、招投标管理、设计工作管理、工程质量管理、工程投资管理、工程安全管理、文明施工管理、合同档案和信息管理、财务管理、其它协调管理、工程竣工验收及移交、其它工作。

第四节 双方义务。

第五节 双方权利。

第六节 双方责任。

第七节 项目代建费及支付方式。

第八节 项目资金的拨付与使用。

第九节 目标控制奖惩。

第十节 缺陷责任与终身责任。

第十一节 合同的生效、变更、补充和终止。

第十二节 违约责任。

第十三节 其他。

从合同的内容来看,是委托合同,但在执行合同内容过程中,一方面,代建方得到的是“代建管理费”、对代建方权限的制约条款繁多、节余资金只有“部分”归代建方,这些似乎符合“委托合同”的特征;而另一方面,在超出概算的投资,代建方需“全额”赔偿这点上,代建合同又似乎是“承包合同”。这样使得代建方在争取作为民事主体“合法平等”的权利时显得尤为艰难,代建方享受“委托合同”的权利,却承担“承包合同”的责任,也是导致代建合同部分条款责、权、利不对等的根源所在。

四、代建方在项目代建过程中的责、权、利“代建制”目前是通过合同的形式把出资人、使用人和代建人联系在了一起,应该说合同中有关各方的责任、权利、义务等是明确的,但我们从苏中公路工程实践中感到:

1.目前“代建制”实施过程中赋予代建方的责任与其收益相比明显不匹配,收费偏低,责任远远大于其收益。根据合同约定,代建方的收入有两笔:一是代建费用是XX万元;二是工程节约资金奖励金额等于工程费用节省额X15%

第一做到投资节余很不容易,第二使用方在合同条件款上明确制约代建方节约投资,按图纸施工,因此科学、合理的节约措施在实践过程中难以实施。因此,实际收入只有代建管理费。

而在该项目上的支出是:(1)营业税;(2)履约保函财务费用;(3)支付派出人员工资及三险和其他福利;(4)企业管理费、现场办公费、购置固定资产、协调关系费用等。

按合同约定潜在支出还有:(1)如实际建设投资金额超过合同约定投资控制金额的,按超出部分的15%进行赔偿;(2)如果由代建方人员的原因造成工程质量事故的,承担相应的国家规定的项目单位应负的赔偿责任;(3)如果未按约定工期完成代建工作,超出工期要承担赔偿责任,赔偿款从履约保证金函中扣除。

2.履约保证金偏高,代建方的风险偏大。按照有关《投资建设项目代建制管理办法》规定,代建方需在《项目代建合同》生效前,提供工程概算投资10%~30%的银行履约保函,以苏中公路工程项目为例,即使按10%的低限,仍然要提供几千万元的履约保函,制约代建方流动资金。按照代建合同约定,出资人和使用人的责任和风险转移给了代建人,不论是投资、质量还是工期达不到要求,都有可能从履约保函中扣除罚款,如果履约保函金额不足的时候,相应的扣减项目代建费,代建费还不足的时候,由代建方的自有资金中出。

3.在《项目代建合同》中赋予代建人的权利在实际工作中难以完全落实,客观上存在着许多不是代建人自己可以承担的事情。如苏中公路项目,公共利益涉及广泛,本项目沿线涉及大量村镇拆迁安置工作,部分拆迁安置工作由代建方主持协调,代建方需要协调政府、村镇、居民等多方利益。在办理规划、土地、环保、消防等外部建设事宜过程中,许多政府部门并不认代建方,仍然需要业主方出面协调方能办成。业主方在将责任转移给代建方后,并没有将所有建设过程的权利全部交给代建方,如苏中公路在项目全过程代建中,资金的拨付权利没有真正交付给代建方,业主并没有做到真正意义上的投资审核、监控资金运作。另一方面项目实施开展时期正处在国际经济动荡、国内物料价格波动较大的情况下,业主对于施工承包、设备和材料选购等仍常将自己的意愿强压给代建方,代建方很难做到真正意义上的独立、公正。

从以上计算和分析可以看出,“代建制”企业的责任和风险与其收益相比较,责任和风险明显远大于收益。

五、推行代建制的几点建议

1.完善法律制度。国家的法律、法规有关代建制还是空白,尽快出台相应的法律法规,进一步明确“代建制”在投资建设领域的法律地位以及各方应承担的法律责任及享有的权益,使代建制纳入到法律的轨道。

2.建立行业标准。比如市场准入制度,代建单位的资质等级、注册资本金、技术力量、代建业绩等,以保证代建公司的水平,保证代建质量。

3.建立代建招标制度。建立需要进行代建的工程标准,代建单位的资质要求,代建招投标的程序、方法、标准等制度。

4.制定代建合同的标准范本。明确规定项目建设过程中合同各方的权利和责任,确定各方在协议中的风险,内容应该涵盖项目全过程。

5.统一代建费用标准。目前普遍做法是代建费用占工程概算的2%~3%,其中根据前期和实施阶段工作比例,前期代建费用占总代建费用的10%~30%。通过统一费用标准,防止代建标准达不到要求和市场恶意竞争。

6.建立奖惩措施。对达到设计标准和建设要求的项目颁发完工证书,对无法达到设计标准的要进行惩罚或罚款,拒收项目,对建设单位管理费及包干结余奖励做出明确规定。

结语

代建制作为我国工程项目管理的一项新制度,对提高政府投资项目的效益具有十分重要的意义。但是,由于代建制是一个新生事物,目前其实施的法律环境还有待改善,加上它还缺乏足够成熟的理论依据和实践经验,因此客观上还存在一些问题。如何找到解决这些问题的方法,如何促使代建制健康发展,还需要代建单位、使用单位、政府有关部门进一步的思考和探索。

参考文献:

1.《国务院关于投资体制改革的决定》,2004

2.苏杰,高欣宇.黑龙江省公路建设项目“代建制”问题与对策研究.黑龙江交通科技,2008(11)

3.施梅英.代建制与工程总承包合同结构的对比分析.石油化工建设,2005(4)

(作者系江苏燕宁公路工程技术有限公司工程师、江苏省注册咨询专家 江苏南京 211112)

(责编:纪毅)