公民监督机制建设的路径选择

王建立　买洪涛

[摘要]公民监督的实质是以民主权利制约公共权力，是最能体现对公共权力监督本质要求的监督形式。在我国，公民监督反映着社会主义国家政权和社会主义民主政治的本质要求和特征。不断加强我国公民监督的制度和法律建设、主体建设、环境建设是社会主义民主政治发展的客观要求。

[关键词]和谐社会公民监督路径选择

公民监督是指公民个体依据宪法规定的公民权利和政治参与中的知情权，通过批评、建议、检举、控告、申诉、要求等方式对国家机关及其公职人员实施的一种监督。公共政策的科学性、合理性，应是决策过程科学化、民主化的集中体现。公民监督是整个政治监督体系中最能反映民主性的监督，其广度和深度反映了一个社会实现民主的程度，正是从这一意义上说，公民监督才真正反映了我国社会主义监督制度的本质和特征，是保护最广大公民的根本利益，真正实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观，促进和维护社会安宁稳定的重要支撑点和有力保障。所以，应从公民监督的制度建设和法律建设、公民监督的主体建设、公民监督的环境建设三个方面着手，使中国公民监督逐步显示它特有的魅力。

公民监督的制度建设和法律建设

制度和法律规定了公民监督运行的方向和边界，公民监督必须在既定的制度和法律下进行才有现实意义。而当前制度、法律中还没有对公民监督做出具体化的规定，公民享有的监督权利也无法依据法律转化为切实的监督权力，从而无法对公共权力形成有效制约。

制度建设。制度建设是公民监督的必要前提，是公民监督切实有效的保证。因此，必须从以下几个方面着手加强制度建设：

第一，建立沟通制度，让监督主体和客体双向交流定期化。良好的双向沟通是发扬民主必不可少的条件。惟有建立常规的沟通制度，公民才能将当前有关国计民生的重大情况传达给公共权力部门，公共权力部门才能及时准确地反映人民的心声，解决人民关心的问题。有效的沟通还可以降低公共权力部门作为代理人利用信息牟取私利的风险。因为人民可以更充分地享有信息，从而更全面地监督公共权力部门的行为。

第二，建立督查答复制度。国家机关及监督职能部门受理公民的控告、检举、举报，应认真审查，及时调查，并将审查或查办的结果在规定的期限内告知监督者，对交由下属部门、委托和转交有关部门查办的比较重要的控告、检举、举报等信访件，职能监督机关应监督查办，限期反馈查处结果，以取信于民。

第三，建立质询制度。充分发挥人民代表的质询权的作用，并使其扩大到全体公民。公民对久拖不决、顶着不办、投诉无门、处理不公的问题和事件，通过一定的形式或程序，向有关国家机关的负责人提出口头和书面质询意见。有关国家机关的负责人对公民提出的质询，应采取口头、书面的方式直接答复，或指定所辖部门答复。

第四，建立定期述职制度。国家机关及其部门的负责人要定期将任职期间工作情况向所辖范围的群众作述职报告，并发动群众对述职者的上作情况提出批评和建议，使监督活动公开化。

第五，建立监督联席会议制度。职能监督部门应根据公民监督的动向和特点，不定期的召开监督联席会议，互通监督信息，加强监督协作。对一些牵涉面广、群众要求强烈，查处难度大的控告、检举、举报，实行联合“会诊”，开展协作“攻关”，以维护监督的严肃性和权威性，扩大监督的社会效应。

第六，建立控制制度。建立公民对权力部门的控制制度，防范权力部门不良运作。如公示制、人大代表述职制、听证制和旁听制等，让公民可以近距离接触人大活动，监督人大履职情况。一旦发现权力部门的不良运作和决策，公民可以通过沟通渠道提醒公共权力部门，要求其改正，避免造成社会恶果，并要求对其所犯的错误负责，不得以集体决策为借口逃避责任。

法律建设。科学、有效的公民监督应当是硬性监督，即有科学的监督标准、严密的监督程序、合理的监督方式，以法律依据为准绳，并处处受法律保障。

依法治国的核心是依法规范国家权力，是国家权力在法律的框架下运行，而法律的基本作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力。在法律监督的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍。这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。在法治社会，法制是民主的体现和保障，包括公民监督权在内的人民民主权利的实现有赖于国家政治生活中建立起来的完善的体现民意的法律制度和由此形成的良好法律秩序。因此，为充分实现公民的监督权，必须强化法律对监督制度的保障作用。

要制定出一套完备良好的法律规范。目前我国公民监督的法律体系还不够完善，需要尽快在立法实践中制定出如《公民监督法》《新闻法》《出版法》《信访法》《举报法》等一系列配套法律法规，从而使我国公民监督形成自己的运行体系，保障其监督目标的实现。还要制定与之相配套的一些具体法律法规，把我国宪法中规定的公民监督权进一步具体化、法制化、规范化，使公民监督有法律保障。公民行使监督权利必须有法可依，侵犯公民监督权利的违法行为必须依法查究。权利由法律确认和设定，并为法律所保护，离开法律的确认和保障，就无所谓权利的存在。我国宪法虽对公民的批评、建议权利，申诉、控告、检举的权利给予了原则上的确认，但还没有专门的监督法律，监督的保护手段也显得软弱。

公民监督主体建设

中国公民监督的主体就是全体中国公民。这是社会主义民主主权在民的本质体现。

强化公民监督主体意识。长期以来，公民对权力的制约监督在认识上存在很大差距。为了改变这种状况，必须要提高全社会的监督意识。首先是领导者和被监督对象要有高度的接受监督思想和心理准备，自觉接受监督，有勇气面对监督，克服对监督的抵触情绪；依照执政为民的理念进行国家权力的科学配置，建立国家权力与公民权利之间的制约、监督机制，有效防止国家权力的异化，确保国家权力的人民性和社会主义本质。其次，作为监督者要敢于监督，善于监督，用法律的手段大胆行使监督权，并在监督过程中，逐渐提高自己的监督水平和工作能力；最后，要努力培养和提高全体公民强烈的自主意识，充分发挥公民监督作用，同滥用权力、以权谋私、违法乱纪行为作坚决的斗争。

确保公民监督主体的权威性。监督主体地位应当高于监督客体或者至少与监督客体平等，这是实施有效公民监督最基本的要求。在我国公民既是监督主体同时又是权力主体，从理论上讲，其地位应该是至高无上的。然而，由于多种原因，目前，公民的监督权发挥其功能还不够，显得软弱无力。

从公共权力的本源性来分析，公共权力因公共事务管理的需要而产生，代表公民的意志而成立，为公民的利益而行使。因此，公民是当然的监督公共权力的主体，政府和其它职能部门只是公共权力暂时的使用者，当他们对公共权力使用不当时，公民可以将其收回。从某种角度来说，公共权力组织的监督也常常依赖于公民监督。在监督机关查处的案件中，很少是由监督机关主动发现并启动惩处程序的，而往往源于公众的诉求和揭露。因此，为了加强公民对公共权力的监督，一方面要要大力强化代表公众意志的人民代表大会以及人民代表的作用，构建公民参与监督政府的机制；另一方面在公共权力监督体系中，必须突出强调公民监督，形成以公民监督为主体的自下而上的监督体制。

公民监督环境建设

良好的环境也是公民监督顺利运行的重要条件，我们也必须建设一个成熟的、发达的公民监督环境。

经济环境建设。从我国经济发展的现状来分析不难发现，由于社会主义市场经济的发展还不充分，人民群众的自身力量还不够强大，远未达到可以制约公共权力的程度，从而使我国的公民监督难以凭借强大的市场经济力量对国家权力运行实施有力的监督。通过发展市场经济可以从根本上改变这一状况，这是因为市场经济有利于增强公民的自身力量，提高公民监督公共权力的能力；市场经济的发展降低了社会组织化程度，有利于优化公民监督主体的构成；市场经济将改善国家政治环境，促进公民监督的发展。

政治环境建设。中国必须更好更快地进行政治文明建设。首先在政治生活中，要使公民能够以不同形式和途径，充分享有并切实行使“当家作主”权力，成为现实的“主权享有者”；其次，要转变法制教育导向，变单纯的守法教育为公民主体意识的培养，特别是普法教育、宣传媒介等更应引导和强化公民对国家制度、法律制度的合理性、合法性认同。加强法制建设，在立法、执法和司法各环节建立健全有效的监督制约机制，贯彻法律面前人人平等，依法办事的原则，形成良好的法治环境，从而为公民监督树立正确导向，创造有利条件。

文化环境建设。文化环境包括多种多样，共同促进公民监督的发展。但随着科技的迅速发展，网络以它独特的开放性、互动性之优势带来了公民监督技术、监督通道、监督方法的极大改善，使公民的政治沟通水平和政治资讯能力得到普遍增强，给公民监督带来很大便利，为提高公民监督的整体效率和质量提供了物质条件。