精兵简政与精简机构

袁　刚

[摘要]中国政府行政改革几十年的经验说明，不减人头、不敢触动既得利益群体的所谓“精简机构”，是避重就轻被扭曲了的改革，没有对症下药，具有明显的缺陷。行政改革应全方位，参考古人“精兵简政”的思想，既减机构，也减人减事。

[关键词]精兵简政精简机构行政改革

毛泽东《为人民服务》一文不仅阐明了政府为人民服务的宗旨，而且此文还提到当时延安一位非党绅士李鼎铭先生，他向共产党边区政府提出了一条非常好的建议，为毛泽东欣然采纳并加以表彰。这条建议即“精兵简政”。

我国自改革开放以来一直在进行以“精简机构”为主要内容的行政体制改革，但是陷入了精简、膨胀，再精简、再膨胀的怪圈，两三年一个循环。从上世纪八十年代至今改革接近十次，成效都不显著。精简机构与精兵简政都是讲“精简”，但内涵有所不同，侧重点也有所不同。精简机构主要是对政府部门机构的省并增减，人员的精溅是次要的。我国当前推行的“大部制”改革，就属于精简机构的范畴。但精兵简政首先考虑的是减员，提高兵员质量，此外还要简政，也就是简化政务，同时也要减少机关和行政层级，是一个更全面的“精简”工程。精简机构与精兵简政可以说是行政改革中的两种不同思路，本文拟对二者作些比较并就我国当前行政改革提出自己的看法。

古代王朝的精兵简政

精兵简政是先秦兵家提出的一项治军治国思想，在孙吴兵法中有不少论述。孙武和吴起都强调军队组织编制的精简，强调组织功效，“治众如治寡”，合军聚众，兵非益多，兵员要训练有方，讲究效率。吴起在提出组织“选锋”、“练锐”编制精兵的同时，还主张“法令省而不烦”，即“简政”。减少不必要的官僚层级，排除食利阶层的政治干扰，使政令贯通，凡战即可“令不烦而威震天下”。兵家思想的精髓就是讲究效率，讲以最少的付出获取最大的收益，精兵简政体现的就是兵家效益思想。

精兵简政作为一项国策不仅用于治军，而且自古就多次被用作治国方略，也用于指导政府行政体制改革。精兵简政之用于政改，其要点在紧缩政府机关，精简政府官员。西汉王莽乱政，“慕从古官”，滥封官爵收买人心。都下谚语称：“烂羊胄，骑都尉；烂羊头，关内侯。”莽新政权被推翻后，东汉光武帝因连年战乱，土地抛荒，为减轻百姓负担维持新朝统治，实行了精兵简政方针，裁汰冗兵冗官，节省国家开支。建武六年(公元30年)诏曰：“夫张官置吏，所以为民也。今百姓遭难，户口耗少，而县官吏职，所置尚繁；其令司隶、州牧各实所部，省减吏员，县国不足置长吏者并之。”一年就裁并400多个县，裁减官吏数万人，“吏职减损，十置其一”。次年光武帝又诏军吏“还复民伍”，挂印解甲当普通老百姓。《通典-职官志一》评论此事：“光武中兴，务从节约，并官省职，费减亿计。”精兵简政措施很快稳定了政局，使东汉初民众得到休养生息，“而四海从风，中国安乐也”。

隋唐王朝也多次实行精兵简政的改革。隋统一时就推行了省并郡县措施，隋文帝下令把地方政区由州、郡、县三级减为州、县两级，裁撤了五百多个郡，后又裁并州县，“罢州县乡宫”，大幅度地减少州县两级官吏编制，改变了官场“民少官多，十羊九牧”的局面。唐太宗也省并州县，并省有司，裁减地方官员。中央机关官员也由两千余人裁减为643人。“量才授职，务省官员。”精简不仅节约了行政开支，而且提高了行政效率。澄清吏治是唐王朝得以强盛的重要政治前提。

然而精兵简政往往只是王朝开创时的权宜措施，王朝稳定后官僚群体很快就会膨胀，出现卖官鬻爵，官场腐败。宋朝有所谓“三冗”，即冗官、冗兵、冗费，官多兵多耗费多，使朝廷不堪重负。史尧弼《冗官策》列举冗官“无其事而虚设其官，无其功而空食其禄”，“坐无事之人而食有限之禄，尽无穷之欲而尽有穷之财，海内所以虚耗，国用所以凿空。”官吏奔竞运货赂于权门，槌民肤、剥民髓，使国家“积弱”“积贫”。王安石变法就是要革除“三冗”弊政，其思路可以用精兵简政来概括，寓兵于农，裁汰冗兵冗官，精简政府机构，使财政收支好转。但改革受到既得利益的官僚集团的抵制，官员名称、机构名字是改了，但人员减不下去，编制以外的“员外”之官多如牛毛，精兵简政变成了单纯的精简机构，改革最后以失败而告终。

现代中国的精兵简政

延安时期，贫瘠的陕北要供养边区数万党政军人员相当困难，因此中国共产党一方面领导人民在南泥湾开荒，解决部分给养，另一方面精兵简政，减少“吃皇粮”的人数。在革命战争年代，艰苦奋斗相对容易。但新中国成立后，干部事实上掌握了权力，生活上与群众很快拉开了档次，再精简人员就困难了。共和国治理的主体是大批党政干部，特征是其官僚政治制度移植于苏联模式，广设机构，党管干部，干部统管一切行政事务。政府机构日益庞大，干部数量日益增加，到文革时与宋朝“三冗”已不相上下。

改革开放之初的行政改革，首先要解决的就是冗官冗兵冗费问题，其思路就是精兵简政，以挤出资金搞建设。邓小平复出后主持的几件大事之一就是军队“消肿”，裁军百万，解决冗兵问题，成效显著。但要解决冗官问题就不那么顺利了。早在1982年1月邓小平就提出精简机构，说涉及大约4500万干部。但由于牵涉既得利益，因此阻力重重。军队“消肿”易行是由于军队干部可转业地方，但地方干部无处转移。于是精简改革只能是紧缩政府机关，政府官员则始终无法彻底精简。干部总量不减，则政府机构减了又膨胀，精兵简政扭曲为单纯的精简机构，实际意义并不大。

精兵做不到，简政又如何呢?简政即简化政务，让政府从不该管的繁琐事务中解脱出来，摆正政府的位置。上世纪九十年代由于受西方新公共管理理念的影响，“小政府，大社会”主张受瞩目，政府放权限权，“不找市长找市场”，其实质就是“简政”。但言易行难，事实上，只有政企分开取得了一定成效，“小政府”只是停留在学术研究的层面，在实际行政中见不到踪影。

“简政”并不比“精兵”好办，古人对此也多有讨论。例如隋宰相牛弘与学者刘炫反思“刀笔吏”年久长奸，因“事繁政弊”，而使“老吏抱案死”。刘炫认为强化对官吏的管理，“大小之官，悉由吏部，纤介之迹，皆属考功”等措施并没有什么效用，而“省官不如省事，省事不如清心”，因此要求统治者清心寡欲，最后归结为道家的无为而治。刘炫等人的见解在古代一直受到正面肯定，但在实际行政中却办不到。现代社会行政事务日益增多，政府无为更不符合时代要求，无为政府并不是有限政府。政府从不该管的繁琐事务中解脱出来不等于政府无为，现代政府都应是有为政府。但有为政府绝非人浮于事的冗散大政府，精兵简政要求的是有效率的小政府，人员要精要专要有业务水平，这就要求裁减冗员，是没有人吃闲饭的办事干练的服务型政府，凡不能提供公共产品不能为人民服务的机关，可以统统精简。

行政改革的现实障碍

历次机构改革使政企不分的状况有所改变，但党政不分的情况尚难以触动，甚至政社不分也难以改变。中国政府从中央到地方上下对口的僵化的“条块”结构，也催生出许多冗散机关，比如华北平原某县境内没有森林，县政府却设有林业局，行政职能虚设，但官多兵少，人员大多是闲职。而这没有林业的平原某县林业局居然还是个肥缺部门，靠批木材及挂靠其下的木材公司上交红利，工资以外的“经济效益”还不错。另如没有江河湖泊的县设有水利局以便与上级“对口”，这种无事衙门在县区所在多有。

有行政权力的政府机构日久天长也就有了本部门的利益，考虑的不是服务社会，而是单位“创收”，从本部门利益出发，维护与谋取本部门私利，这种状况越往基层越突出。

部门利益膨胀使得机构臃肿，编制减不下来。党政机关之外还有事业单位，也都是干部编制，造成分权不清、职责混乱。于是乎人浮于事，“无其事而虚设其官，无其功而空食其禄”的状况十分普遍。冗官在基层数量更多，看得见摸得着，人们早已“司空见惯”。

以精兵简政取代单纯的精简机构

1997年，时任中共中央总书记江泽民在“十五大”报告中提出机构改革，并提出要完善公务员制度。1998年国务院总理朱镕基再次推行精简机构，由中央政府部门带头实行。2002年温家宝总理上台答记者问时也叹息官多难办，仍坚持精简机构。2005年国家公务员法出台，全国公务员定编700万，还有3000多万干部属于“事业单位”，要逐步推向市场，不再吃“皇粮”。但如何进入市场，至今困难重重。工人可下岗，干部却不能下岗，岗闲无事，但工资、公费医疗一样都不能少。目前，公务员的身份界限还难以划分清楚，党的干部、群众组织甚至民主党派干部都被列入国家财政工资预算，精简机构却很少有人被精简下来。到2008年“十七大”推行“大部制”改革之时，其思路仍然主要是精简机构，省并机构，不减人头。

国务院部委从1982年的100多个紧缩到2008年的27个，减得不能再减了。但地方却是越到基层问题越严重，官员人数总量减不了。中央干部裁减可下省市、省市下县区、县区下乡镇，到了基层却下不去，全国干部总量未减反而年年增加。该精简的不精简，不该精简的却“一刀切”，其结果就是减了又扩，扩了又减。况且还有“隐形超编”，即从外部“借调”或用不要编制的办事员，有如明清时代的“绍兴师爷”。这种情况在基层相当普遍，有记者调查发现，越是落后地区的人越想挤入官员队伍，因为看到“只有官员才能活得既轻松，还能有钱拿，特威风”。于是跑官、买官、卖官现象不时发生，造成官场腐败。

据成都商报2009年8月12日报道，偏僻的湖南省溆浦县行政机构林立，全县吃财政饭的人数高达3万。为安置冗官，在县乡之间增加一个行政层级，设“七站八所”办事处，县林业、财政、计生、国土、经管、农机、畜牧等部门均在乡镇设派出机构站或所，云集了大量吃财政饭的冗员。上班更是“三天打鱼、两天晒网”，且领导比职工多，十牧九羊。2008年10月底，全县共查实在编不在岗人员达1354人。有关数据显示，2007年，溆浦县地方财政收入1.7亿元，财政支出却高达7.86亿元。养活众多吃财政饭的冗员，主要还得依靠上级拨款。

中国政府行政改革几十年的经验告诉我们，不减人头、不敢触动既得利益群体的“精简机构”，是避重就轻被扭曲了的改革，没有对症下药，具有明显的缺陷。行政改革应全方位，既减机构，也减人减事。不简政，“事繁政弊”，机构减了也无济于事。官事不省，人员也省不了。而70多年前非党民主人士李鼎铭先生提出并受毛泽东肯定的“精兵简政”建议，则是比“精简机构”更高明的改革思路，只有精兵简政才真正能解决冗官冗费难题。当然，减人减事减机构的“精兵简政”改革，必然涉及政治体制，涉及意识形态，比如挂名“群众组织”的准政府机构首当其冲要被裁汰，不给“皇粮”吃，这样的改革比起紧缩机构的“大部制”改革来，其意义要大得多，成效也必然更显著。

重温毛泽东《为人民服务》一文，对不符合服务型政府要求的冗官冗费弊政，理应义无反顾大刀阔斧地进行革除。连古代汉光武帝、隋文帝、唐太宗都能以“精兵简政”措施来澄清吏治，且毛泽东也首肯并采纳过的“精兵简政”办法，有过显著的成效，我们还有什么顾忌不敢使用呢?我国当今政府体制改革正处于攻关阶段，是不是可以参考古人“精兵简政”的思想，不再在“精简机构”上兜圈圈，换一个思路，不做表面文章，切实有力地理顺政府与社会的关系，澄清吏治，把建立服务型政府真正落在实处。