我国行政管理体制改革存在的主要问题与对策研究

李　涛　曹立锋

摘要：当前行政管理体制依然存在着行政职能转变不彻底、行政管理费用增长过快和依法行政水平不高等三个方面的问题。推进我国行政管理体制改革要拥有更广阔的视野，由中央主导与地方试点相结合，以转变职能为核心，以体制机制为配套，抓好公务员队伍建设以及重视政府绩效评估。

关键词：行政管理体制；行政职能；行政机构；运行机制

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0141—04

一、我国行政管理体制改革的主要难点和问题

不容否认，我国行政管理体制改革取得了巨大的进步，但同时也存在一些难点和问题值得我们重点关注。它主要包括行政职能转变并不彻底，审批事项依然较多，行政费用增长过快，公共事业投入不足，贪污腐败等违法乱纪行为难以得到根本治理，群体性事件时有发生等。

1，政府职能转变并不彻底，审批事项依然较多

从1988年首次提出转变职能，到1998年将转变政府职能作为此次机构改革的原则之一，20年来我国一直在强调转变政府职能，缩小政府职能范围。但从实际情况来看，政府职能转变并不彻底。一是政府职能转变还没有完全到位，政府仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事，而有些该由政府管的事却没有管到位。二是部门职能交叉仍然不同程度地存在，权责配置不合理。三是决策、执行、监督职能配置不够科学，决策、执行相对分离与协调工作任重道远。

虽然近年来在国务院的综合推进下，全国行政审批工作取得了较大进展。但总体来看，审批工作仍然存在一些问题：一是审批制度改革跟不上我国经济社会发展的速度，一些过去有必要存在的审批项目在新的形势下成为需要改革和淘汰的对象；二是审批职权分属于不同的部门，职能交叉，事后往往无法追究审批责任；三是在财政管理改革和规范税费的情况下，一些政府和部门为了自身利益私自增设各种名目的审批收费项目，给企业和公民造成了新的负担；四是审批权力集中于领导个人，一部分官员以审批权力为借口，以权谋私、贪污受贿现象时有发生。

2，行政管理费用增长过快，教育、卫生等公共事业投入不足

行政管理费用是行政机关用于维持自身运转所耗费的财力，但从改革开放初期1978年到2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍，行政管理费占财政总支出的比重到2003年已经上升到19.03％，包括公款吃喝、公车消费和公款旅游等在内的行政管理费用增长过快，行政成本居高不下。从政府行政管理支出占财政支出比重的国际比较来看，目前，世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为15.6％左右，高收入国家为9.5％左右，中上等收入国家这一指标为12.3％，中下等收入国家为14.9％，低收入国家为18.1％。无疑，我国行政管理费用支出占财政支出的比重已经大大超过国际一般水平。

行政经费的大幅支出不但助长了部分行政机关和官员铺张浪费的习气，导致了很多政绩工程和面子工程，而且导致教育、卫生、社会保障等很多亟需政府投入的领域得不到有效财政的支持，比如教育投入占GDP的比重是衡量一国教育投入水平的重要指标之一，国家财政性教育经费的支出占GDP的比例应达到4％是1993年发布《中国教育改革和发展纲要》时就提出的目标，尽管“九五”和“十五”期间我国教育财政投入绝对值不断增加，但直到2007年末我们依然没有实现4％的目标。

3，依法行政整体水平不高，群体性事件时有发生

近年来，尽管党和国家着力建设惩治和预防腐败体系，下大力度开展专项治理和纠风工作，但从实际情况来看，公务人员违法乱纪行为依旧不断发生，个别省部级官员也参与其中，法制监督力量不足。比如国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸严重失职渎职、以权谋私案件；比如，国家审计署2007年对黑龙江、吉林、河北、山西等16个省(自治区)2006年中央转移支付支农专项资金的管理使用情况进行的审计发现16个省(自治区)共挤占挪用中央专项支农资金6亿多元；比如，2001年12月至2006年lO月，福建共计20388名党员干部受到党纪处分，其中开除党籍5266人，依法移送司法机关追究刑事责任4361人。这些不同层次、不同类型的违法违纪事件，显示了我国当前治理官员腐败，纠正行政作风，建设法治型政府工作任重而道远。

近年来，围绕土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产及涉法涉诉等几方面的问题，利益受损一方在通过正常渠道不能获得有效帮助之后，往往采取一些对抗的方式进行抵抗，严重的便发展成为严重影响干群关系，破坏社会秩序的群体性事件。中国社会科学研究院2006年4月—6月的全国社会调查统计结果显示，与富人和穷人之间、管理者和被管理者之间相比，民众认为干部和群众之间最容易产生矛盾和冲突。群体性事件的发生除了部分党政干部思想作风问题之外，具有很深层次的原因，涉及公共权力的归属和实际运作，涉及公民权利能否得到基本保障的问题，必须引起各级政府的高度重视。

二、进一步推进我国行政管理体制改革的对策分析

党的十七大报告提出行政管理体制改革是深化改革的重要环节。从我国各级各地政府行政管理体制改革的实际出发，借鉴国内外相关研究理论，笔者认为，当前进一步推进行政管理体制改革必须从全面改革的视角来审视和规划行政管理体制改革，由中央主导、从地方试点开始进行，以转变政府职能为核心，配套改革机构和运行机制，同时要重点利用好公务员队伍建设和政府绩效评估两项主要工具。

1，从全面改革的视角来审视和规划行政管理体制改革，注重行政管理体制改革与政治体制整体改革和经济体制改革的配套和衔接

改革开放是一项伟大的战略工程，包括我国经济、政治、社会各个层面的改革和变化，行政管理体制改革是全面改革中的重要一环，但仅靠行政体制改革难以解决政府运行中的所有问题，行政体制改革要想取得成功，必须从全面改革的视角来审视和规划行政管理体制改革，大力推进经济体制和政治体制等更高层面的改革。

政治体制包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度和行政管理制度等多项制度，相对于行政管理制度来讲，政治制度内涵更为丰富，范围更加广泛。行政管理体制改革能够解决行政机构设置、行政职能转变、降低行政成本等浅层次的问题，而深层次的问题如保障人民民主权利、加强对行政权力的监督和制约以及实现社会主义民主政治等深层次问题则需要政治体制整体改革来推动。政治体制改革是全面改革向前推进的标志。

经济体制改革是我国改革开放事业首先着手进行的领域，也是迄今我国改革的重点所在。经济体制改革包括国有企业管理制度改革、财政税

收体制改革、建设现代市场体系、整顿市场秩序等内容，经济体制改革的发展呼唤进行包括行政管理体制改革在内的政治体制改革，比如破除个别行业垄断情况，就需要调整政企关系，国企改革就需要建立完善的社会保障体系。行政管理体制改革需要政治体制改革和经济体制改革的支持。

2，由中央主导，吸纳多方面智慧，从基层开始推进行政管理体制改革

行政管理体制改革涉及我国社会的方方面面，是深化改革的重要环节，是全局性很强的综合性事务，必须由中央政府来主导推进，保障中央的权威，由中央制定总体行动规划和改革步骤。

在明确由中央主导之后，要广泛吸纳各方面意见，对于行政管理体制改革的重要规划和任务要进行广泛的调查和沟通，对于技术性很强的事项要进行广泛的专家咨询，对于直接涉及群众利益的改革事项要进行公开，建立和完善听证制度，吸纳多方面智慧。

我国行政管理体制改革有一个传统就是“突破在地方，规范在中央”，比如历史上率先实行“大包干”制度的安徽凤阳小岗村，比如新时期探索乡长直选的四川省遂宁市步云乡，试点市长公推公选的江苏省金坛市(县)，试行决策执行监督三分的深圳市，推进政府绩效评估的福建省等等，这些事例都证明了地方政府在市场经济条件下，一批有责任感和进取心的官员在中央政策的指导下具有主动开拓的精神和能力。我国幅员辽阔，地区发展差异巨大，尤其是改革开放以后，各地经济发展水平、社会事业建设速度等已经有了比较大的差距，各地行政生态环境各有特色、各有发展的优势和不足，而且总的来看，有基层开始推进行政管理体制改革其影响和风险处于可控制的状态，也更有利于集中人力物力进行深度探索。因此，行政管理体制改革应由中央主导，吸纳方方面面的智慧，在地方进行试点和探索，最后求得取得较大的成绩。

3，以转变职能为核心，配套改革行政机构和运行机制

行政职能、行政机构和运行机制是行政管理体制改革的主要要素，其中转变政府职能是行政管理体制改革的核心，机构整合是重要载体，完善运行机制则是一项应该常抓不懈的任务。

第一，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。要全面正确履行政府职能，改善经济调节，严格市场监管，加强社会管理，更加重视公共服务。合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。

第二，深化行政管理体制改革要紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置。探索实行职能有机统一的大部门体制，深化国务院机构改革，推进地方政府机构改革，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，推进事业单位分类改革。认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定，严格控制编制，严禁超编进人。建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制，加强对机构编制执行情况的监督检查，加快推进机构编制管理的法制化进程。

第三，深化行政管理体制改革要注重改革和完善日常运行机制。一是要推行绩效管理制度，围绕党政主要领导人和一般公务员人员设定绩效指标和绩效标准，定期进行绩效评估，将评估结果应用于个人升迁和薪酬奖励。二是要健全以行政首长为主要问责对象的行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度。三是要建立和健全部门和单位间的沟通协调机制，建立以联席会议等为主要形式的信息沟通机制，由主要负责单位和部门牵头，协同一致，共同行动，提高行政效率。

4，以《公务员法》为依据，坚持和扩大考试录用制度，完善培训制度，加强公务员队伍建设

千秋大业在于用人，古今中外概莫能外。行政管理体制改革能否成功一个核心要素就是我们有没有一支基本素质过硬、纪律作风严明、全心全意为人民服务的公务员队伍，尤其是这支队伍中部分高层次公务人员的素质和水平将成为新时期我国经济社会能否继续快速健康发展具有决定意义的影响因素。

进一步加强公务员队伍建设需要注意几个问题：第一，公务员队伍建设必须依法开展。公务员队伍建设不同于一般企事业单位的人才队伍建设，更加强调工作的严肃性和依法开展。2006年1月1日正式实施的《公务员法》是我国公务员管理的基本法，是指导我们开展公务员队伍建设的法律依据。《公务员法》对我国公务员的录用、职务任免、奖励和惩戒、工资福利保险等进行了基本规定，相对于《国家公务员暂行条例》来讲扩大了公务员的范围，实行了公务员队伍的分类管理，新增了公务员引咎辞职制度和聘任制度，调整了公务员的工资结构，有利于提高公务员队伍的积极性和灵活性，有利于保障公务员个人的合法权利。

第二，必须继续坚持和扩大公务员考试录用制度。从1994年人事部组织首届中央国家行政机关考试录用制度以来，公务员考试录用制度树立了国家行政机关选贤任能、公正廉洁的形象，受到人民群众的积极拥护和高度赞扬，给政府机关带来了生机和活力。新时期加强公务员队伍建设必须把好入口关，继续坚持和扩大公务员考试录用制度，同时扩大公务员职位考试范围，坚持“凡进必考”，废除考试的地域和身份限制，坚持“公开、平等、竞争、择优”的基本原则，完善考试内容，规范考试和面试环节，建立健全规范合理的公务员考试录用制度。

第三，提高公务员培训工作的针对性和可测度性。培训是提高公务员队伍素质和能力的重要手段，但培训工作更要注重培训的针对性和可测度性，保证培训的质量和效果。提高培训的针对性就是要依照年龄、职位类别等标准对公务员队伍进行分类，根据分类结果制定培训计划、聘请培训老师、安排培训课程、考核培训结果，改变过去那种一窝蜂培训的状况。提高培训的可测度性就是要对公务员培训工作进行考核，包括培训计划的缜密程度、培训师的授课水平、培训工作的实际效果等，从而降低培训成本，提高培训效益。

5，利用绩效评估工具，引导政府转变职能和整合机构

政府绩效评估是20世纪70年代后西方发达市场经济国家开展政府改革的主要工具，通过开展多种形式的政府绩效评估工作，西方发达市场经济国家提高了行政效率和公民满意度，降低了行政成本。近年来，我国福建省、青岛市等地的实践经验同样表明政府绩效评估工作同样是改善我国政府机关行政效率，转变行政作风，降低行政成本的一种有效工具，值得大力借鉴和推广。

通过评估指标体系的设置和评估结果的应用，绩效评估工具的应用能够有效引导政府转变职能和整合机构。将政府职能的四部分，即“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”设为政府绩效评估指标体系的一级指标，在各项一级指标下面分设各项二级指标和三级指标，并赋予各项指标不同的权重，这样就能区别不同职能对政府整体工作的重要性，引导官员更加重视那些分值和权重较高的指标，将政府职能真正转移到社会管理和公共服务上来。绩效评估结果可以分为“优秀”、“良好”、“合格”和“不合格”四种，对于部分绩效评估得分较低的机构，可以视情况改组或者整合机构和人员，通过绩效评估结果的实际运用，实现行政机构对应行政职能的目标。

在我国应用政府绩效评估工具，需要注意以下几点：第一，在评估目的方面，应将政府绩效评估作为行政机关日常管理的重要工具，而不是一种应急性的手段；第二，在评估领导方面，应争取本级政府主要党政领导人的大力支持，主要党政领导人的支持是评估工作顺利开展的基础；第三，在评估主体方面，应注意吸收国内相关企业家的积极参与，在保持中立的前提下，企业家群体更能将评估工作落到实处；第四，在绩效评估结果的使用上，应将重点放在改进评估对象的工作绩效上，避免束之高阁情况的出现；第五，正确处理各级政府之间的关系，在上级政府统一部署下，保证下级政府享有充分的自主权。