对中国农村金融改革的一些思考

何轶友

【摘要】在“三农”问题中,农村金融体制改革已成为最为迫切的一个方面。经济决定金融,金融对经济又有反作用。目前“金融瓶颈”对农村经济发展的制约已使农村经济举步维艰,从而成为农村经济增长的严重羁绊。

【关键词】农村金融 三农 农村信用社

【中图分类号】F8【文献标识码】A

一、中国农村金融的现状

经过改革开放三十年的发展,我国农村金融体系逐步成长、趋于完善,形成了以正规性金融为主导非正规金融为补充的金融体系,共同为农民、农业和农村经济发展服务。

(1)正规金融机构。①中国农业银行。农业银行于1979年重建,其初衷是为了支持农业生产和农产品销售,既经营商业性业务,又经营政策性业务。农行的业务基本与农业农户无直接关系,其贷款的绝大部分都投入了国有农业经营机构(如粮食局和供销社)和乡镇工业企业,且从20世纪80年代起就一直进行着商业化改革。②中国农业发展银行。中国农业发展银行是1994年成立的一家政策性银行,其建立是农村金融体制改革中为实现农村政策性金融与商业相分离的重大举措。农发行的业务也不直接涉及农业农户,其主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付。③农村信用合作社。它是农村正规金融机构中唯一一个与农业农户具有直接业务往来的金融机构,是农村正规金融机构中向农村和农业经济提供金融服务的核心力量。目前,农信社是全国法人机构最多、从业人员最多、城乡分布最为广泛的金融机构。④农村邮政储蓄。农村邮政储蓄机构原来只吸收储蓄,再把储蓄资金转存入中央银行,以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源,直到2007年正式成立邮政储蓄银行,开展存贷业务。

(2)农村非正规金融。农村非正规金融是指农村中非法定的金融机构所提供的间接融资以及农户之间或农户与农村企业主之间的直接融资。我国的非正规金融包括已关闭的农村信用合作基金会和各种民间金融。

我国的民间金融主要有三种形式:①无组织无机构的个人借贷和企业融资(如企业相互融资、企业非法集资等)。②有组织无机构的各种金融会(如标会、摇会、抬会、合会、呈会),国外称作循环储蓄和信贷协会,属于互助资金性质。③政府没有认可的有组织有机构的各种融资形式,如私人钱庄、典当行、基金会等。

二、农村信用社的尴尬处境

农村金融渴求资金,四大银行也已撤出,应该说,现实把广阔的农村金融市场,也把沉重的社会责任留给了农村惟一合法的金融主体——农村信用社。

从1996年开始,国家意识到农村金融问题的紧迫性,重新开始扶持农村信用社发展。1996年8月22日,国务院出台了关于农村金融体制改革的决定,改革核心是把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。改革步骤是:农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系,其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担,然后按合作制原则加以规范。纵观整个改革方案——亏损补贴、减免企业所得税、再贷款等等,可以概括为一个词:扶持,像曾经扶持国有企业那样大力扶持。而在国家扶持农村信用社的同时也赋予其沉重的社会责任——支持农业。

可以说,国家对农村信用社给予了厚望,但这种行政干预为主的扶持能收到理想的效果吗?过去几年间,农村信用社改革的确取得了一定成绩,但整体状况仍然不容乐观。一方面,农村信用社资产状况不佳。据农业部产业政策与法规司的报告,到2003年底,全国农村信用社不良资产比重达到44%,46%的信用社亏损,58%的信用社资不抵债。另一方面,农村信用社的管理尤其是贷款相当混乱。具体表现是:信用社对农户发放贷款指定购物单位、以物顶贷,对要提取现金的农民另行附加条件;在发放贷款的同时,扣收利息,扣收股金,扣收税款,扣缴统筹等;对地方发放贷款垫发工资、垫支经费等;贷款用于炒股票和发放个人股票质押贷款等等,而且这种混乱局面在很多地方还在继续。

从1950年中国人民银行召开的第一届全国金融工作会议上确定试办信用社开始,到2003年6月27日国务院下发《深化农村信用社改革试点方案的通知》开始新一轮改革,农村信用社走过了风风雨雨近60年。然而遗憾的是,农村信用社的产权性质都没有搞清楚,是商业银行,还是合作金融?是官办金融机构,还是市场经济主体?国家面对这样一个历史遗留的问题,还在不断采用行政手段注射强心剂,然而现实始终不容乐观。

三、农村信用社改革的难点

(1)缺乏改革依靠的力量。大部分农村信用社脱胎于计划经济,至今依然保留着很浓的计划经济色彩。由于过度强调金融体系的连续性和稳定性,农村信用社中许多人的思维模式天然地排斥变革。人事系统的巨大惯性使得旧体制具有超稳定结构。即使引进一些局部改革,也很快会回归原状。由于历史原因,许多农村信用社缺乏合格的金融人才,冗员甚多,效率很低。金融改革的关键是实现政企分开,而要实现政企分开就绝对不能依靠目前吃金融饭的官员。在金融体制改革中,改革依靠的力量正是改革要弱化或消灭的力量,这样的改革具有逻辑上的不可操作性。某种意义上说,这正是农村信用社改革雷声大、雨点小的根本原因。

(2)产权代表主体不明确。某些农村信用社改革方案的主要内容是改善农村信用社的经营环境,加强制度保证而忽视了明晰产权。在现代企业理论中各种制度的核心在于规范所有者和代理人之间的关系。在农村信用社改革中首先要解决就是“委托-代理”关系。要把一个企业办好,必须严格分离所有者的控制权和代理人的经营权,建立权力制衡机制。如同所有的经济改革一样,金融改革必须由产权主体来设计、组织和推进。可是,现在的农村信用社的产权结构很不清晰,弄不清农村信用社产权主体究竟是地方政府、某个部门还是某些个人。在这种状况下,引进几个小股东并不一定能解决农村信用社产权问题,相反这些股东的权益也很可能和国家、集体资产一样受到侵蚀。这是农村信用社改革难的一个重要原因。

(3)金融家缺位。如同国有企业改革一样,如果能够挑选到一个优秀的企业家,并且给予充分的授权,那么即使维持原有的国有体制也同样可以把企业办得有声有色,农村金融改革也是这样,凡是优秀的中小金融机构中都有一个很好的带头人,在他的周围有一个高效率的业务班子。但许多农村信用社从诞生那天起就先天不足,缺乏合格的业务领导核心,弊病甚多。如果没有金融人才,想改造农村信用社无异于水中捞月,而优秀的金融人才是在竞争中产生的。目前,由于缺乏金融竞争环境,很难培养出金融人才,更难选拔出合格的金融管理人员。

四、农村金融改革重在给农民带去益处

(1)明晰产权:让农民真正成为信用社的主人。产权关系是农村信用社改革试点的核心和基础。长期以来,信用社的产权在表面上是明确的,一般认为是“法人产权”,由广大农民、乡镇个私企业入股组成。但实际上,法人产权是一个模糊不清的概念,导致产权边界不明确,产权监护人不落实,产权监护人不固定等情况。这样一来,入股农民对产权的使用权、让渡权、处置权和收益权等都受到各种禁止或限制,不能形成独立的产权并与信用社建立稳定的利益机制。以法人为单位改革信用社产权制度、解决信用社“谁出资、谁管理、谁负责”的问题,是这次信用社改革试点的重点之一。我国各地经济发展水平不一,信用社的经营状况又千差万别,因此,信用社产权改革试点将按照股权结构多元化、投资主体多元化的原则,分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点,从而明晰信用社产权关系,完善信用社法人治理结构,使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体,让农民真正成为信用社责权利相结合的主人。

(2)理顺体制:让农民的利益得到保护。长期以来,信用社管理体制多次变更,一直未成定制。信用社和入股农民为此付出了很大的代价。从当前各方的情况来看,把信用社交由省级政府管理有利于明确管理责任,有利于为信用社创造良好的发展环境,有利于保护广大农民的利益。过去多年的实践还证明,地方政府对金融业的“过度介入”特别是将信用社交由市、县政府管理,容易导致对信用社业务经营不适当的干预,干扰信用社正常的业务经营。因此,这次改革试点要求省级政府对信用社坚持依法管理,按照政企分开原则,实施宏观的、间接的管理,不能把对信用社的管理权由省级政府下放到市和县、乡政府。

(3)强化服务:让农民切实享受金融服务。事实上,近年来各地信用社积极开办农户小额信用贷款和农户联保贷款,将信用社支持重点转向让广大农户发展生产、改善生活,加大对农民和农业的信贷投入上来,在支持“三农”经济发展中发挥了重要的、不可替代的作用。但是,与广大农民群众的需求和农村经济发展的需要相比,信用社在服务方式、融资渠道和服务手段等方面还有很大差距,农民贷款难的问题在不少地区还不同程度地存在。

【参考文献】

[1]张宁.农村金融的困境与发展对策[J].中国发展观察,2007(11).

[2]詹继生.新农村建设与完善农村金融体系[J].江西社会科学,2007(3).