中美地方环境立法制度的比较研究

王培培

摘要我国地域辽阔,地区之间差异较大,不同的地区出现不同的环境问题,因此有必要进行地方环境立法。由于我国的环境立法起步较晚,在环境立法初期我国的地方环境立法数量就很少,随着经济的发展,法制化进程的加快,一系列环境问题的出现,我国的地方环境立法有必要加快和完善。与美国相比,我国的地方环境立法还存在较大差异,因此对中美地方环境立法制度的比较,借鉴美国的地方环境立法,以完善我国的地方环境立法。

关键词环境立法 可持续发展 公众参与

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-035-02

环境立法依效力级别可分为中央环境立法和地方环境立法。中央环境立法是指国家权力机关和国家行政机关针对全国环境保护情况所进行的立法,其在全国具有普遍约束力。地方环境立法是指地方国家权力机关和地方行政机关依据中央立法,结合当地经济、社会发展和环境保护需要所进行的立法。

地方环境立法是我国环境法律制度的重要组成部分,是环境法制建设的基础。地方环境立法是指省、自治区、直辖市和省政府所在的市和国务院批准的较大的市以及全国人大常委会授权的经济特区(主要包括深圳、厦门、珠海、汕头)的人大及其常委、人民政府,在不违背宪法、法律、行政法规的规定下,根据本行政区域的经济、社会现状和发展目标,结合本地区环境资源状况、生态建设、生态保护、环境管理的具体需要,依照法定权限和程序制定、修改或废止各种地方环境法规、规章的活动。民族自治地方的人大有权力制定关于环境保护的自治条例和单行条例。但是关于环境保护的自治条例和单行条例可以当地的民族特点对环境法律与环境行政法规的规定作出变通规定,并且不得违背相关上位法的基本原则和对民族自治地方的专门规定。

一、我国的地方环境立法的现状

1973年第一次全国性的环境保护工作会议拉开了我国环境立法的序幕,1989年我国在对1979年环境法试行修改的基础上颁布了《中国人民共和国环境保护法》,并在此基础上采用废、改、立的方式建立了中国环境法体系。据统计资料显示,仅1997年至2001年,我国各地共制定环境保护地方性法规122件,地方政府规章530件,各地环保部门会同有关部门制定重要规范性文件1000多件。目前我国地方环境立法多是以国家现有立法为直接依据,根据当地环境保护需要开展立法。在立法质量方面,各地环境立法更加突出地方特色,更加注重可操作性。如北京市重点针对机动车污染防治,黑龙江省突出居民生活环境的保护,上海加强对第三产业的环境管理,重庆强化三峡库区污染防治,新疆、西藏突出自然生态保护,先后制定和颁布了一大批具有鲜明地方特色的地方环境法规和规章。

二、美国环境立法的简介

高度分权化是美国政府的一大特点,美国政府明确地对联邦政府的权力做出了必要的限制和列举,从而使未授予联邦政府的权力,使州政府名正言顺地予以保留。同时,环境政策在地方、地区、州和联邦四个政府层次上得以各自依法自行发展、执行和实施。

结合美国的环境保护法体系和环境管理体系,不难得出美国环境立法的特点主要概括为以下两点:

第一,联邦政府重视成本效益和经济效益,利用技术不断的完善立法制度。如在1977年制定的《清洁水法》中,为控制各种环境资源污染,以技术为基础,分别根据“最佳污染控制技术”、“最佳可行技术”、“最佳实用技术”等新技术,制定了不同的污染物排放标准。对新污染源的某些规定,在污染不能有效控制的情况下,即使技术上可以做到,若由于经济上不合理,也因而会遭到广泛的反对。为实现以最小的费用达到最大限度减少污染物排放总量的目的,在《清洁大气法》中,美国实行了一种颇具有特色的“抵消政策”和“沧沧政策”。

第二,在政府干预下,广泛采用了各种经济刺激的手段。为使资源得到合理配置并使生产价值达到最大值,就必须充分发挥市场机制的作用,让商品价格充分反映生产成本和效益。但在环境保护领域,普遍存在的“外部不经济性”,对价格规律和市场机制形成扭曲和冲击,因而造成“市场失灵”。其根本解决办法是让外部的不经济内部化。这样就必须在政府的干预下,充分采用经济刺激的手段。

三、中美在地方环境立法上的不同

(一)立法权限不同

我国是单一制中央集权的国家,中央授予地方立法权。因此,地方环境立法必须在中央的统一领导下进行,地方制定的环境法不得与宪法、法律和行政法规相抵触,其效力也低于宪法、法律和行政法规。这正是我国一元两级多层次的多层次的体现。美国是联邦制国家,联邦政府和地方各州政府在环境保护上是有所分工的,联邦政府主要是在承担着主要的国家责任的基础上,对国家的利益负责,对外承担着国际条约谈判与签订、国内环保法的制定、外海水域的保护管理、各州际政府之间的协调工作以及州政府环保工作的联合行动。而州政府则进行各种的具体的实施工作。美国州政府重视自己的地方的环保立法。各州的环保立法具有主动性和创新性。

(二)立法的目的不同

1989年我国制定的新的《环境保护法》第1条对立法目的明确规定为:“为保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促使社会主义现代化建设的发展,制定本法。”从本条规定不能发现我国环境立法的主要目的是在传统的理念上以人本主义与现代环境伦理观和地球生物圈中心相对立的传统法律伦理观仍然在立法者的头脑中占统治地位。而美国的立法目标提出的比较早,与美国民主的法律和政治背景有着密切的联系,同时也与美国高度发达的国民经济密不可分。

(三)环境管理不同

中国现在正处于建设社会主义市场经济阶段,如能够充分的吸收、借鉴美国外环境立法中的某些合乎国情的手段和政策,势必对我国的公众,尤其是企业单位主体更加积极投入到环保事业中去。美国在环境管理方面,市场机制较为完善,联邦政府积极采取各种环境经济手段,结合市场机制推行各种环境经济政策。(如排污权交易)。

四、中美地方环境立法比较的启示

美国是倡导人权和民主的国家,美国的《国家环境政策法》最早确立的是环境影响评价制度,而我国则是在2002年制定通过的《中华人民共和国环境影响评价法》,虽然这是我国环境法的民主与法制建设的一个突破,也是我国对世界环境立法发展趋势的一种顺应。但是与美国的环评制度有三十年的差距,因此需要借鉴美国的环评制度,我国的《环境法》仅对环评制度作了原则性的规定,非经单行法或实施细则的具体化难以实施,因此应该借鉴美国《国家环境政策法》有关环评制度的规定修订现行环境法丰富其内容包括实施的对象及范围、评价的内容和方法、以及标准体系等事项,能做为具体制度运用的依据。另外,行政法制观念的确立、行政公开化、人民行政民主化的要求等等,都需要公众参与,环境影响评价的实施也离不开公众的参与。

在地方环境立法中引入听证制度,人们对立法过程的参与是共和制度下不可或缺的环节。听证制度则在立法过程中更多的体现民主,1996年《行政处罚法》第一次规定了听证制度,该法第42条详细的规定了听证程序。2000年通过的立法法正式将听证制度引入了立法程序,其中第34条规定了“列如常委会会议议程的法律案,法律委员会有关专门委员会和常委会工作机构应当听取各方面的积极意见。听取意见可以采取座谈会论证会、听证会等多种形式”。在地方环境立法中,为了避免环境立法的随意性、主观性,防止立法的偏废,实行听证制度,邀请与地方环境立法有利害关系的企业事业单位、公民参加立法程序,对立法的可行性和必要性提出合理性的建议,这样还可以提高公众的环保意识,宣传环保。

美国的民主制度建立的比较早,法制体系也比较完善,我国在民主化建设过程当中,要建设中国特色的法制化国家,必须借鉴美国的立法制度和经验。地方环境立法是我国环境立法的重要组成部分,因此学习国外先进的立法例,把美国先进的环境立法制度适当合理地引用到我国的环境立法中,发挥法律的政治经济等功能,保护我国环境资源,实现环境的可持续发展和人与自然的统一和谐。

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