美国加州高等教育总规划的过去与未来

黄艳霞

[摘要]本文是对美国加州大学伯克利分校高等教育研究中心高级研究员道格拉斯博士的访谈录。在访谈中，道格拉斯博士认为，20世纪60年代美国加州高等教育总规划对于建立一个分化的高等教育系统和建设一流公立研究型大学功不可没，为加州高等教育大众化做出了巨大的贡献。但是，随着环境的变化，总体规划的内容已经有了一定的变化，并且将来不同机构之间的使命与任务分配将会有更多变化。

[关键词]高等教育；总规划；美国加州

[中图分类号]G649.712[文献标识码]A[文章编号]1672-0717(2009)05-0092-05

约翰·阿布雷·道格拉斯(John Aubrey Douglass)博士是美国加州大学伯克利分校高等教育研究中心公共政策与高等教育方面的高级研究员，曾任巴黎政治学院的客座教授、牛津高等教育政策研究中心的客座研究员以及加利福利亚高等教育委员会的政策分析员，还兼任该中心Research and Occasional Paper Series(RoPS)编辑，同时，也是全球多家高等教育方面学术期刊的编辑委员会成员。他长期从事高等教育方面的研究，出版多本专著，并发表很多研究论文。例如《全球化的沉思：变革世界中的大学和高等教育系统》(Global—ization's MUSe：Universities and Higher Education systems in a Changmg World)、《入学条件》(The Conditions for Admissions)、《加利福尼亚思想与美国高等教育》(The California Idea and Ameti—can Higher Education)等。

黄：道格拉斯博士，您好!您多年从事高等教育规划方面的研究，请您谈一谈，20世纪60年代制定的美国加州高等教育总规划产生了什么样的影响?

道格拉斯：20世纪60年代的加州高等教育总规划是美国高等教育史上对高等教育系统所做的最有影响力的一次规划。尽管大家都如此认为，但事实上并不是该规划创造了加州著名的三级高等教育系统，也没有对这个系统进行根本性的改革。

早在60年代以前，加州就首先建立了相互连接的三级公立高等教育系统。这个系统的起源可以追溯到20世纪20年代。在美国“进步时代”的政治、经济改革中，加州在全国首先创建了受地方控制的初级学院，也就是我们今天所熟悉的社区学院，并且还提出了给学生授予二年制的“副学士”学位的想法。加州大学教师为初级学院的建立做出了很大的贡献，并且提出承认学生在初级学院所接受的学术训练，可以给这些学生授予“副学士”学位。但是，他们如果在某些学术课程中表现优秀的话，则可以转入加州大学的分校，或者是转入地方性的州立师范学院，也就是今天的加州州立大学。

因此，到20世纪50年代的时候，加州高等教育系统的雏形已经形成。加州大学在招生中选拔性最高，是主要的研究性大学，并且是专业学位和博士学位的唯一授予者；加州州立大学在招生中的选拔性要低一些，它更像一所教学型的学术机构，负责授予硕士学位；社区学院是开放入学，为学生提供职业训练和授予“副学士”学位，优秀学生可转入四年制学院。转学功能意义非凡，它给了学生第二次机会，使他们有可能人读四年制大学并最终获得学士学位。

这样做不仅可以节省成本，为更多人提供接受高等教育的机会，还促使各类高等教育机构坚持自己的使命，从而有利于建立一个高效高质的系统。加利福尼亚基本上比较早地就明白该州需要不同的学术机构以满足学生和社会多样化的需要，只可能有一部分高校成为专门的研究型大学。如今，庞大的加州高等教育系统的每一部分都发挥着自己独特的作用并且成绩斐然，大多数学生(大约加州学生总数的70％)进人社区学院，其所需费用要比在加州大学和加州州立大学低很多；大约19％的学生在教学型的加州州立大学就读；仅有大约8％的学生人读加州大学。

那么，加州高等教育总规划取得了什么成效?“总规划”是在州公立与私立高等教育机构的代表、立法者经过激烈的争论后在协商的基础上制定的。这一规划巩固了已有的高等教育系统秩序，并就高等学校招生、专业设置和新校区建立进行了规定。很显然，“总规划”将加州大学作为主要的研究性机构，负责博士和研究生等专业学位的授予，并且州政府向加州大学提供一定的资源，以保障其使命的完成。

在“总规划”制定之前，加州大学与那些想授予博士学位的州立学院(后来成为州立大学)的斗争不断升级，并且与那些不考虑州的长远需要想要建立独立的州立学院新校区的立法者之间的矛盾也日渐激烈。“总规划”最大的作用就是从根本上结束了加州大学与州立学院、立法者之间的斗争。

加州高等教育系统通过有序的扩充以适应其人口不断增长的趋势。实质上，在这一过程中，加州高等教育系统也有可能从一个相互协调的系统成为鼓励市场化的系统，而这个鼓励市场化的系统则是混乱的。

加州对未来高等教育的规划得到了称赞并被广泛宣传，其它州也纷纷仿效，或者制定州高等教育总体规划，或者学习其治理模式改革以及高等教育系统扩张的经验。到20世纪60年代末，已经有23个州制定了“总规划”，8个州正在制定，另有7个州准备启动他们自己的“总规划”。并且，在加州高等教育总规划颁布近50年后的今天，加州高等教育总规划依然具有巨大的影响力。它可为致力于高等教育系统健康快速发展的政府和大学领导人提供一定的指导，具有重要的参考价值。

黄：您认为“总规划”对加州大学的发展产生了什么样的影响?现在，加州大学已经成为美国最好的公立研究型大学，“总规划”在这一过程中起到了什么样的作用?

道格拉斯：“总规划”规定，加州大学是从事研究和授予博士学位的主要公立高等教育机构。一些私立大学也有着类似的使命，尤其是像斯坦福大学和加州理工学院。但是，他们招收的学生相对来说太少。无论是过去还是现在，从某种程度上来说，社区学院和加州州立大学都招收了加州学生中的大多数。加州大学依然是一所具有高度选拔性的大学，在加州不断增长的高等教育系统中，加州大学只招收全部本科生中的9％。

没有一个有效的社区学院系统和加州州立大学系统，加州大学要想成为一所优秀的研究型大学是不可能的。加州在建立大众化高等教育系统的过程中，不仅确立了对精英公立大学的公共资助制度，还建立了社区学院的转学制度。如果一个学生不符合众多加州大学分校在入学方面较高的要求，学生可以通过在社区学院中的优异表现而获得“第二次机会”。

如果没有“总规划”，加州现在的高等教育系统也许会有所不同。我猜测加州州立大学将会提供专业学位和博士学位，并承担更多研究任务。加州大学将失去它在加州高等教育系统中所担负的独特使命，并且它会需要更多公共资助。我认为这样说是

公平的，如果“总规划”未将加州公立高等教育系统中各部分的使命区别开来，加州大学不可能全面地提高其质量，也不可能获得如此多的公共资助。

黄：您认为大学与州政府的关系有没有因为“总规划”的制定和实施而发生什么变化?

道格拉斯：“总规划”保留了加州大学在其董事会监督下的高度自治权。从19世纪70年代起，加州大学的“公众信托人”身份就在加州宪法中得到承认，其学术领导拥有处理内部学术事务的高度自主权。这意味着董事会有权决定其内部雇用和晋升教授的过程，有权决定开设什么样的课程，有权决定招收什么样的学生以及制定内部质量标准。

“公众信托人”的合法身份也允许加州大学自己决定如何扩张。与许多其他美国公立大学不同，加州大学很早就决定了建立新的校区，以满足加州人口增长的需要，并且伯克利校区的质量和管理标准将被用于每个新校区。因此，加州大学成为了美国第一所多校区大学，并且每个新校区同伯克利校区一样担负着科学研究和培养博士的使命。目前，包括加州中心谷(californias centraI valley)的新校区在内，加州大学已经拥有十个校区。根据政策规定，这十个校区是一所大学，每个校区在要求州财政资助时拥有平等的权利，但是，各个校区也会为获得优秀教师和研究经费而展开激烈的竞争。

大多数州的立法者和州长在大学招生政策制定、新课程标准制定以及雇用和提拔教师等方面明显拥有比加州更大的影响力。20世纪50年代末期，许多立法者对加州大学高度自治极为不满，他们希望自己在建立新校区和开设新专业(如法律和医学)等方面拥有更大的决策权，以满足自己的政治需要。有一些提案建议建立单一董事会主管整个加州高等教育，限制加州大学的自治权。

如果这一切发生，可能已经严重破坏了加州大学在这个高等教育系统中的独特作用。如果建立一个新的单一的董事会来管理加州大学、州立大学和社区学院，那么这样一个董事会就要管理具有不同使命和理想的学术机构。毋庸置疑，这样一个单一系统除了规模宠大和结构复杂之外，某些董事(董事会成员主要由州长任命，这里面也包括加州大学校长)将会更加倾向于满足加州州立大学授予博士学位的愿望。

至少在以前，加州大学系统的显著特点之一就是其有效的董事会管理和清晰的使命，董事会任命的校长总是坚持加州大学在三级高等教育系统中的独特作用。对于那些想建立自己的高等教育系统并以一种正式的方式实现不同机构使命分离的国家，这种作法或许能够提供一些借鉴。“总规划”结束了关于改变加州大学自治权，或是将加州高等教育三级体系合并在一个董事会下的争论。加州高等教育系统并没有转变成为那种政治性很强、全都追求相同使命的学术机构系统。

黄：制定“总规划”的原因之一就是要避免大学间的无序竞争，加州高等教育以建立了加州大学、加州州立大学和加州社区学院这样一个有序的系统而闻名于世。您认为，这是否意味着加州州立大学和社区学院完全放弃了授予更高学位的愿望和努力?例如，社区学院可能想要升格为能够授予学士学位的大学，而州立大学可能想要开设博士学位专业。他们现在不那样做的原因，是因为他们不愿意那样做，还是因为不被允许那样做?

道格拉斯：自1960年以来，“总规划”没有发生什么太大的改变。有一些批评家认为，在这样一个高等教育需求快速增长的时代，对加州州立大学和杜区学院的使命做那样严格的规定是否还有意义?并且，州立法者最近对“总规划”有些修改，其中之一是允许州立大学授予教育博士学位，为校长和学校管理人员提供博士教育。

加州州立大学正在向萨克拉门托的州立法机关提出要求授权授予更多的专业学位，例如听觉学。并且，加州州立大学校长和一些分校校长还可能提出要求增加非专业学位点。所有这些学位项目的开设都需要时间——立法者通过法案和州长签署法案需要时间，并将从根本上改变“总规划”。

值得注意的是，尽管加州州立大学的领导人长期宣称加州大学不能完全满足劳动力市场的需求，但加州州立大学要求开设新学位项目的愿望一直没有实现。并且，近来加州大学已经有了完备的战略来避免让加州州立大学开设博士学位项目，因为这历来被视为是加州大学的任务，允许州立大学授予博士学位将会终结加州大学的独特使命并且改变“总规划”的核心内容。在州立法机关和州长办公室的众多加州大学校友增强了加州大学在萨克拉门托的游说能力，使得加州州立大学企图扩展其使命的提案一次次遭受挫败。

但是，那种限制加州州立大学扩张的能力正在减弱。这主要有两方面的原因，从政治上来说，在萨克拉门托的立法者中已经有越来越多的加州州立大学的毕业生；另一方面，加州大学保持“总规划”的决心似乎也在渐渐减弱，部分原因是州财政的资助正在日渐减少，这意味着加州大学的领导们不得不花更多的时间和努力以寻求其它形式的资金来源。因此，对于加州州立大学来说，也还是存在着一线希望以摆脱“总规划”对它们所形成的束缚。这种情况是立即发生，还是需要一个长期的过程，现在还不清楚。但是可以预见，加州州立大学在授予专业性博士学位方面会取得有限的扩展。

已经有一些社区学院在鼓吹将一些两年制学院升格为四年制学院，因为越来越少中低收入家庭的学生获得学士学位，整个加州获得学士学位的学生也在减少。但将两年制学院升格为四年级学院或大学绝不是一个好主意，大部分社区学院目前都没有足够多的固定师资和良好的校园文化，在一定时间内这些社区学院没有能力开设优质的学士学位专业。另外，并没有证据表明，将两年制学院升格为四年制学院将会节省成本。

黄：当前的“总规划”和过去的“总规划”有何不同?您是否可以预见一下“总规划”在面对新的挑战时未来会有什么样的变化?

道格拉斯：就像州宪法一样，“总规划”是一份“活”的文件，随着时间的推移，它会有一些修改和改变。正如大家所看到的，在治理方面已有了改变，全州范围内110所社区学院已经建立起统一的治理委员会；加州州立大学也已经开设教育博士学位课程(这是一种专为培养学校行政管理人员和其他人员而开设的专业博士学位)。

1960年的“总规划”规定州将依据学生数提供更多的高等教育经费，同时只允许收取很低的学费。但是如今，州财政资助在不断减少，加利福尼亚人口不断增长，移民在不断增加，这一切使整个环境与当时制定“总规划”时的环境与设想有了极大的不同。同时，1960年“总规划”是坚持建立一个协调的、相互衔接的系统，同时这个系统还需要建立公立高等教育部门与州立中学的联系。在保持质量和实现使命方面，一个部门的发展将会影响着另一个部门的发展。但因为各种原因，加州正在日益失去其对于其它州和世界上其它竞争者的竞争优势。美国在高等教育入学率和毕业率两方面都曾经处于领先地位，且在20世纪的大部分时间里，加州在这两方面

都曾居于各州前列。但是如今，加州在入学率方面表现平庸，并且获得学士学位或副学士学位的学生比例在全美是最低的十个州之一。

所有后现代社会的复杂性在加州似乎显得更加夸张和明显。作为美国最大、人口构成最复杂、在过去几十年里人口增长最快的一个州，加州再一次面临重大挑战，不得不成为改革的先锋。但是州和各高校又能做些什么呢?

加州的政治领导层应该制定雄心勃勃的目标，让加州在高等教育入学率和毕业率两方面都赶上或超过美国目前最好的州，或者进而超过国际上的竞争者。本科生毕业率，以及某些对一个国家高等教育质量评估的标准，或许可以为一个国家高等教育系统的生产力和影响力提供一个单一的基准。制定这样的目标也许有些武断，但是，就像在欧洲一样，可以把它当作一个强有力的战略政策工具。它将集中讨论各种各样公私立院校的作用，了解他们需要如何做才能提高整个高等教育系统的质量。

另外，加州需要认真地反思一下学生到底应该上什么大学。我担心的是，依据“总规划”，加州现在将太多的学生置于那种常常经费不足的两年制学院中，这些学院的大多数学生(约占全州学生总数的75％)都是非全日制学生，存在着严重的经济困难。在这类学院里，教育的损耗是极高的，而完成学位的比率却是极低的。

在美国高等教育系统中，大约50％的学生在两年制学院中学习；而在加州，社区学院中学习的学生占到接受高等教育学生总数的十分之七，这一比率在美国是最高的。这一情况同欧盟和大多数亚洲国家也形成鲜明的对比，在这些地区，绝大数学生都是全日制，并且攻读的是学士学位课程。

越来越多的研究表明，进入社区学院的学生与进入四年制学院的学生相比，获得学士学位的可能性要小很多。在加州，人读社区学院的学生只有大约22％的人能够转入四年制学院，而能够获得学士学位的人就更少了。

在加州，我们需要增加高中毕业生直接人读学院或大学的人数；需要改进一百多所社区学院的财政状况；需要减少非全日制学生的数量。但是，我意识到，即使这些情况全都改善，让如此多的学生人读两年制学院也不会明显地改善我们的学生培养状况。这是一个需要重新进行平衡的高等教育结构问题。

我还认为，像加州大学伯克利分校这样的大学，应该更积极地吸引全世界越来越多的有天赋的学生。在加州大学系统内，本科生中只有4％，研究生中只有18％的学生是国际学生。依我看，对于提升加州以及加州大学的全球地位，这一数字是不够的。

让更多学生入读四年制公立学院以及招收更多的国际学生，这要求我们在财政上要创新，并且需要应对这可能带来的巨大政治挑战。这还要求我们重新审视加州高等教育系统的结构，并像英国人那样追问，这样做是否符合我们促进社会经济流动性和提升经济竞争力的根本目的。就像在中国和世界其他地区一样，高等教育关系着我们的未来，关系着我们的经济竞争力以及我们文化和政治的成熟度。

黄：您认为，其他国家在建立自己的高等教育系统时能从加州的经验中学到什么?

道格拉斯：加州高等教育系统过去发展的情况与世界上大部分其他地区存在着一些重大的差异。举个例，加州或者说美国，经历了大约150年才形成了目前在世界上著名的高等教育系统。在加州，既坚持大众化教育，又坚持精英教育，这是一个有机的过程——围绕一所已有的大学建立了一个系统，并成立了新的补充性的高等教育机构，这意味着加州高等教育从来没有经历过大规模变革。

在世界大部分地方，迈向大众化高等教育的进程都要来得晚一些，并且，这种大众化进程主要是通过对现有高等教育机构的大规模重组实现的，这种模式在政治和政策方面都面临极大的挑战。

我可以说的是，大多数国家都以某种形式积极致力于他们自己的“总规划”，他们经过激烈的争论和努力以改造和建立他们自己的高等教育系统。这些高等教育系统有着相似的目的，如，招收更多的学生，改善学术课程的质量，为不同学术机构设定不同的使命，最终提升大学和学院在他们各自国家社会和经济发展中的作用。

尽管各国政治、文化、经济和建立高等教育系统的历史不同，但是有证据显示，各国政府在努力构建一个高等教育的“结构化的机会市场”。在这个市场里，不同的机构有不同的使命，有新的财政结构，招生数不断增加并且专业不断增多。这一主题我在《北大教育评论》中的一篇论文里已有述及，并且将要发表的一系列论文里将会讨论这个问题。随着国际化进程加快，无论是发达国家还是发展中国家，或者是欧共体，都将会进入这个结构机会市场。

最后，我想说的是，2010年将是加州高等教育总规划59周年纪念。我将与加州大学伯克利分校的同事一道组织一系列的活动来讨论加州高等教育系统的未来，还会讨论其它国家(如中国)在制定他们自己的“总规划”方面的努力和改革。

我非常希望读者有兴趣访问加州大学伯克利分校并参加我们的活动。横跨太平洋和大西洋，在我们发展各自国家高等教育系统的时候，我们面临着相似的挑战。并且，我相信，我们将从一个信息通畅的比较视野中获益。

(责任编辑李震声)