谢旭人：“亚洲最佳财长”的财政突围

郁 风

谢旭人获评“亚洲最佳财长”,表明在过去的一年中,中国采取的积极财政政策以及谢所扮演的角色,得到了国际社会的认可。

10月4日,在国际货币基金组织(IMF)和世界银行年会前夕,62岁的中国财政部部长谢旭人首次被英国《新兴市场》杂志评为本年度“亚洲最佳财长”。该杂志认为,在过去的一年中,中国及时采取积极的财政政策,有效促进了经济快速增长,也为世界经济复苏作出了贡献。

《新兴市场》由国际传媒集团“欧洲货币机构投资公司”创办,主要报道IMF、世行和区域发展银行的会议情况。其“最佳财长和央行行长”评选每年举行一次,从来自政府部门和企业界专家的提名中选出当年不同地区新兴市场国家的最佳财长和央行行长,并在IMF和世行年会期间举行颁奖仪式。

去年全球金融危机爆发后,中国调整此前紧缩的宏观经济政策,转而实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,出台了扩大内需、促进经济增长的一揽子计划。其中最引人注目的,是财政部和国家发改委主要负责的“4万亿”投资计划,与国家税务总局协调推进的一系列出口退税措施,以及财政部对“十大产业振兴”的巨额补贴等。

这些政策已明显起效。上半年中国实现GDP同比增长7.1%,三季度GDP增长更达8.9%。谢旭人称,“这充分表明中国政府应对金融危机的宏观经济政策和一揽子方案是有效的。”国际社会亦公认,中国是金融危机后率先恢复的经济体,亚洲开发银行已将中国今年的GDP增长预期,由7%上调至8.2%。

在接受《新兴市场》书面采访时,谢旭人表示,中国将继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,丰富和完善应对金融危机的一揽子计划,提高政策的针对性、有效性和可持续性。在注重防范包括通胀在内的各种潜在风险的同时,还将积极推动经济结构调整和发展方式的转变。

从工人到国家“大管家”

谢旭人出生于1947年10月,来自素以精打细算善于理财著称的浙江宁波。

与很多中共高官一样,他曾长期在基层工作。1967年,谢旭人进入宁波镇海机械厂,在那里工作长达十多年,从一名普通工人到技术员直至被提拔为副厂长。上世纪80年代,他迎来了人生轨迹的转折点。1981年,34岁的他进入浙江大学工业经济管理专业干部专修科学习。1984年毕业后,从此步入政坛。

在短暂担任宁波市下辖的余姚县副县长,鄞县县委副书记、县长等职后,1985年9月,谢旭人升任浙江省计经委党组成员、副主任,兼浙江省经济信息中心主任等职。

1990年,他的仕途生涯出现了另一重大转折。当年,43岁的谢旭人上调中央,进入掌管十多亿人口大国钱袋的财政部,此后上升的轨迹益发平滑顺畅。在短短8年间,由财政部预算司副司长、综合改革司司长升至部长助理,之后又担任财政部副部长。由此可见,财政系统是谢旭人根基的深厚之地。

1998年,谢旭人首次有了独当一面的机遇,从财政部调任中国农业发展银行行长一职。然而,与此相伴的却是一场危机。2003年6月公布的2002年国家审计报告中查出,1996年至1999年,农发行总行涉嫌巨额资金重大经济犯罪,案件震惊金融界。2004年6月,农发行原副行长,后升任信达、长城资产管理公司监事会主席的胡楚寿和农发行副行长于大路同时被“双规”。而已于2000年调任中央金融工委副书记的谢旭人,因其清廉而未受波及。

随后,他再次履新,担任国家经贸委副主任。2003年4月国家经贸委被撤销,谢旭人在新一届的温家宝内阁中出任国家税务总局局长。

从谢旭人的经历看,他有着大量基层实践经验和经济专业背景,是一个土生土长的财税专家。经历了从计划经济到市场经济的蜕变,也经历了十年一次的税务大变革,从1994年分税制改革,到2003年税务体制改革,谢旭人都参与其中。外界对他的评价是“严谨、细致、务实”。

他的务实从其官方简历中标注的“大专学历”可见一斑。这在高官文凭花团锦簇、博士硕士满天飞的今天,多少显得卓尔不群。谢旭人行事也颇为低调,很少参加各种论坛。他担任国税总局局长后,唯一每年都参加的是中国财税论坛。一些与谢旭人接触比较密切的人还称,到外地出差,他在用过晚饭后,一般会直接回到自己的房间,不参加其他活动,也不接受礼物。读书和爬山是谢旭人的两大爱好。他坚持每周抽出半天时间爬香山,而更多的业余时间则是用在读书上。

最大政绩是创收

中国民众熟悉谢旭人,是在他担任国税总局局长之后。这不仅是因为他位高权重,更因时值税改大关,种种税制改革涉及到深层次的利益分配,波及所有民众的利益,不能不引起广泛的社会争议,例如个人所得税的调整、燃油税与物业税等等,聚集了分配与激励过程的所有矛盾,也涉及成千上万人的就业及行业的发展前景,这些必然成为社会的中心议题。

谢旭人曾在2003年中国财税论坛上提出了中国税改的7项命题,涉及增值税、企业所得税、个人所得税等诸多税种的改革,还包括了农村税费改革及城乡税制并轨,被称为“谢七条”。在他担任国税总局局长的4年里,其推进的管户到人,管事到位的征税工作“精细化”成绩显著,使国家税收收入稳步上涨。有人甚至以“精细化局长”称之。

他被人屡屡提及的最大政绩,莫过于国家税收的快速增长,可谓势头之猛烈前所未有。中国的税收总收入占财政收入的比重超过95%,而财政收入近几年几乎每年上一个万亿元台阶。2003年中国财政总收入超过2万亿元,2004年为2.6万亿元,2005年为3.1万亿元,2006年接近4万亿元,为39373亿元,2007年为5.13万亿元,2008年再突破6万亿元,达6.13万亿元。

而在分税制实行之前:1992年,全国财政收入3500亿元,其中,中央收入1000亿元,地方收入2500亿元,中央财政支出2000亿元,赤字1000亿元,当年的赤字大部分向银行挂账。1993年3月朱基任国务院第一副总理,亲兼央行行长,以解决通胀、赤字等一连串经济痼疾。也就是在当年,分税制被正式提上议事日程,在经过与各地政府艰难的博弈之后,分税制正式实施。亲身经历了这一重要历史进程的谢旭人,在出任国税总局局长后,虽然有种种改革措施出台,唯有围绕着征税增税的措施最见成效。他由此成为建国以来征税措施最见成效、对中央财政贡献最大的国税局长。

在接受媒体采访时,谢旭人曾有如下陈述:汽车开得越快越难开,爬山爬得越高越难爬。现在再让税收增长一个百分点难度要比4年前大很多,但是从另一个角度看,如果现在再增长一个百分点,它代表的成绩也要比以前大,内涵更丰富。

不过,对于中国税收收入的连年高速增长,外界却一直质疑不断,改革现有不合理税制结构的呼声也不曾停息。根据美国耶鲁大学金融学教授陈志武的统计,中国财政收入的增速远远超过了企业利润的增速,尤其是超过了居民个人收入的增速。自1995年到2007年的12年里,政府财政税收年均增长16%,城镇居民可支配收入年均增长8%,农民纯收入年均增长6.2%,只有政府的收入以远高于GDP的速度在增长。2005年7月,美国《福布斯》杂志也指,中国的税负痛苦指数仅低于法国位居全球第二,甚至远远高于瑞典、丹麦等传统北欧高福利国家。

知名财经评论员叶檀表示,作为务实的技术派官员,谢旭人试图通过科学化精细化的技术手段,达到税收收入增长的目的,但对于被从上至下寄以税改重托,希望以税收制度既建立起公平的二次分配体系,又对经济带来正面激励的他而言,这还远远不够。不过,也不能因此过于苛责,核心领域的改革毕竟牵涉方方面面的利益,他或对此也无能为力。

谢旭人任上能够在历史上留下一笔的税制改革举措是取消了延续数千年的农业税,这标志着中国再也不以农业与农民作为基础税基来养活政府提供公共服务,虽然他并非当时政策出台的主导者,却是一位有力的推动者。另一个成功的改革举措则是顺应税负平等要求,统一中外企业所得税,改变了在本国内资反遭歧视的不公平状况。

公共财政改革之困

2007年8月,任期尚未结束的原财政部部长金人庆意外地“因个人原因辞职”,转任国务院发展研究中心副主任,其职由谢旭人接替。在离开财政部近10年后,60岁的谢旭人重新回归。

从“第一税官”到国家“大管家”,虽是从“收钱”到“埋单”的角色转换,事实上谢旭人所要面临的问题大不相同,更为宏观而且复杂。他面临的主要考验,是如何将起始于1998年的建立公共财政体系的倡议从理论落实到行动,并形成组织框架,建立廉洁、高效、符合宪政原则的公共财政体系。

叶檀表示,中国目前的财政软约束,预决算随意不透明,各级政府事权财权不清,行政支出过大缺乏有效监管等,最关键的问题就在于,公共财政体制的建立仍未真正启动。

以行政支出为例,中国各级行政部门的公款吃喝、公款出国旅游、公务用车、办公大楼,以及各种涉“公”活动的花费,如文化搭台招商引资、检查评比、庆典仪式等,其总数难有确切数字。据国务院参事任玉岭研究,从1978年到2003年的25年间,中国行政管理费用已增长87倍,占财政支出的比例从4.71%上升到19.03%,这个比重,比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%普遍高出10个百分点以上。

在税收不断向高税收国家看齐的同时,政府承担的社会公共责任却尚未看齐。迄今为止中国仍是一个财政收入上的“大政府”、公共支出上的“小政府”。

建立公共财政要点包括,在人大建立公共财政预算委员会,实行实时审核,财政部实行决算硬约束,以减少不必要的支出与冗员,同时,密切关注财政的使用效率,而不是只要转移支付、账面上到钱就万事大吉,无视公共财政的使用效率,造成垃圾GDP四溢。

谢旭人上任后,在财政部门也大力推行科学化精细化管理,提高财政资金的使用效率被提到重要位置。另一方面,财政对“三农”、教育、医疗、社保等公共服务领域的投入逐年增加。统计显示,2009年,全国财政预算安排中,仅用在与民众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业等方面的民生支出就达24610亿元,比2008年增长25.1%。中央财政用于“三农”的支出安排7161亿元,增长20%以上。

但有观点指,作为公共财政最基础内容的信息披露,在中国却有意无意被忽视了。其次,在财政支出的决策程序上,虽然目前中国已经有比较完善的人大政协制度、有预算制度和政府采购制度,但在实际中这些制度经常会流于形式,财政支出最终在很大程度上取决于党政部门一把手。三是对财政支出执行工作的监督,从制度上仅有审计、纪委,但这并不够。1998年以来,公共支出所占财政支出比例不升反降,而政府投资与行政性支出占比双双提高,核心在于各级地方政府狂热的GDP追逐症。近年来中国财政收入大增,各级政府更有可能加剧投资热潮。

危机考验中国财政

公共财政转型的困局,其实某种程度上也反映在了此次应对金融危机的经济刺激方案上。

2008年突如其来的金融危机,让中国宏观经济政策经历了从“防过热”到“保增长”的陡然转向。对于财政部而言,这意味着工作方向的全盘逆转。中国实施的积极财政政策包括扩大政府公共投资,着力加强重点建设;推进税费改革,实行结构性减税;提高低收入群体收入,大力促进消费需求;进一步优化财政支出结构,保障和改善民生;大力支持科技创新和节能减排,推进经济结构调整和发展方式转变。

尽管与1998年积极财政政策相比,新的积极财政政策“不简单是拉动投资,带动影响不仅是经济增长还有对消费的拉升”,但因大规模的基础设施投资而挤压消费的增长,财政资金运用中的重复建设和浪费等现象依然不可避免地存在,并招致了外界的不少批评。

与此同时,巨额经济刺激方案意味着前所未有的大规模计划外的财政支出,钱从何而来,是谢旭人迫切需要解决的问题。经济下行,不能加税。事实上,为稳定经济,自2008年9月起,证券交易印花税改为单边征收、提高商品出口退税、取消停止100项行政收费、将增值税改为消费型等一系列减税政策陆续宣布。一边是“增支”,另一边是“减收”,捉襟见肘是财政部上下的感受,压缩支出和发债是仅有的两个选项。

在去年7月财政收入增长掉头向下以来,走过一年的低谷,今年8月份财政收入终于恢复了以前30%以上的增长速度。8月份,全国财政收入同比增长36.1%,增加1389.54亿元。但预算任务仍然艰巨,全年财政收支紧张矛盾突出。

中央财经大学税务学院副院长刘桓判断,今年财政收入“保八争十”的任务很难完成。目前财政部最可行的办法只能是加强征管,做到“应收尽收”。而如果预算完不成,财政部将可能面临更加复杂的形势,在财政政策方面也可能面临更加艰难的抉择。

国家发改委经济所财政金融研究室副主任刘国艳测算认为,在不考虑加强征管的情况下,全年财政收入可能增长5.7%,预计全年的赤字大概占GDP比重3.5%,达到1.1万亿元左右。这意味着,今年将可能在原有9500亿元财政赤字的基础上,增加1500亿到2000亿元的财政赤字。不过刘国艳认为,尽管可能超出3%的比例,但比起大部分欧美国家10%左右的比例,中国的财政状况仍然要稳健得多。“应该宽容对待赤字率的上升,要以短期财政政策的失衡来换取经济早日摆脱困境,并对经济社会的长远发展提供有力支撑,从而实现长期的财政平衡。”

从目前的情况看,积极的财政政策也已初见成效,对经济企稳回升发挥了重要作用。但谢旭人在接受《新兴市场》杂志采访时亦指,世界经济全面复苏将是缓慢和曲折的过程,“中国经济企稳回升的势头还不稳定、不巩固、不平衡”。在他看来,中国经济存在的根本问题,正是制约经济健康发展的体制性、结构性矛盾。通过财政手段淘汰落后产能,支持自主创新等方法解决上述矛盾,是这位“亚洲最佳财长”下一步的主要目标。

谢旭人简历

1947年10月出生,浙江宁波人,大专学历,高级经济师。1967年参加工作,1980年加入中共。

1967-1981 浙江省宁波市镇海机械厂动力设备科副科长、副厂长

1981-1984 浙江大学工业经济管理专业干部专修科学习

1984-1985 浙江省余姚县副县长,鄞县县委副书记、县长

1985-1990 浙江省计经委党组成员、副主任兼省经济信息中心主任

1990-1995 财政部综合计划司副司长,预算司副司长,综合与改革司司长

1995-1998 财政部部长助理、副部长、党组成员

1998-2000 中国农业发展银行行长、党委书记

2000-2001 中央金融工委副书记

2001-2003 国家经贸委党组副书记、副主任

2003.4-2007.8 国家税务总局局长、党组书记

2007.8- 财政部部长

十六届中央候补委员,十七届中央委员。