网络广告监管的难点与对策

安　娜

近年来，随着互联网的迅速发展，网络广告成为网络公司主要营收来源的同时，也出现了大量违法行为。严重影响了网络市场秩序。工商部门作为广告监管部门，必须从网络广告发展现状出发，分析其存在的问题，进行积极探索，提出相关对策。

一、网络广告概述

网络广告属于电子商务的范畴，从直观理解，就是通过计算机系统，在互联网上制作和发布的广告。

目前，网络广告形式有以下几种：1、通过网络出版物发布广告。这种方式与传统广告的发布方式非常相似，只是载体由纸面媒体转变为电子版本；2、开设网址直接发布商业电子信息。一些著名的企业。依靠其知名度吸引社会公众来访问自己的站点，从而实现广告宣传的目的；3、电子邮件广告。通过电子邮件的方式散发广告，实现广告宣传的目的，比传统的信函广告在操作和发送上要简便得多；4、通过ISP(互联网服务提供商)服务发布广告。这种方式主要是在ISP的主页上发布广告，公众在访问ISP主页寻求服务时，就必须要接触主页上的广告内容；5、通过个人主页发布广告。此种方式目前较为少见。

二、目前网络广告存在的问题

相较之于传统的电视、报纸等媒体广告而言，我国网络广告仍处于不成熟阶段，缺乏规范性，存在多方面问题。

(一)行业发展无序，社会认可度不高

当前我国网络广告规模持续迅速增长，但很大程度上受益于外生性需求，经营理念、创意等尚处初级阶段，行业的整体状态也尚属自发无序阶段。据调查，11.3％的网民表示网络广告亟须加强内容质量建设，44.35％的网民对网络广告不接收，仅8.8％的网民经常点击网络广告。广大用户对网络广告的认可度不高，很大程度上与我同网络广告的形式、创意落后密切相关。

(二)网络广告骚扰现象严重

1、插播广告多。在下载或浏览的过程中，突然出现弹出式等带有强迫性阅读特征的网络广告，甚至不点击还无法关闭，严重影响用户浏览和阅读网页。网站经营者通过网站访问者人数、广告点击率等获得商业利益，网民的浏览行为与网站的商业利益有着直接的、必然的因果关系，二者之间的关系，也应看做是一种消费者与经营者之间的关系。因此，强迫式的广告更有侵犯消费者自主选择权和强迫交易之虞，需要一定程度的规范。

2、滥发垃圾广告电子邮件。南于成本低，速度快，覆盖面广，发垃圾广告催生了大批靠此赢利的运营商。但这一行为客观上给用户和商家带来很大的损失。对于用户而言，邮箱充斥大量垃圾邮件，严重占用信箱空间，甚至可能致使重要邮件无法接收到，贻误商机。对于邮件服务商与政府而言，垃圾邮件占用带宽，浪费网络，耗费大量精力来治理邮件垃圾。

(三)消费者个人隐私外泄

网络技术的发展，使上网者真实的身份证明及信用证件、居住地址、工作单位等个人资料常被网站当作商品卖给某些广告商或企业。在美国，互联网旗帜广告客户就经常收集广告访客的信息，用以确定它们的市场策略。在网络消费中，大量个人数据被计算机信息系统收集和储存，并由网络传输调阅。对公民隐私构成一定威胁和侵害。

(四)广告内容的真实性、合法性缺乏保障

由于在线交易还没有完全开展和普及，因此目前网站大多数是靠广告支撑，因而采用各种方式吸引用户、扩大影响。各种不实广告充斥网上，利用网络广告欺骗用户的行为时有发生。一些空壳企业在网上开设网站进行虚假宣传，甚至伪造企业名称，或者冒用其他企业的名义发布虚假广告，欺骗、误导消费者，严重阻碍了网络广告的健康发展，导致网络广告市场混乱和行业诚信度的缺失。

(五)发布广告行为不规范

根据法律规定，药品、医疗器械、保健食品、医疗服务等广告，在发布前必须经过有关行政主管部门对广告内容事先审查，未经审查不得擅自发布。但目前，一些药品、医疗器械生产经销企业或者医疗机构的自有网站或者网页大多未经审查即自行发布宣传自己的药品、医疗器械和医疗服务的广告信息，存在不规范现象。

(六)不正当竞争行为普遍存在

网络广告有其不同于传统广告的特点。利用网络广告进行不正当竞争的具体方式主要有：

1、利用超链接技术。为了提高营利，一些网络公司主要通过两种方法进行超级链接：一是利用超级链接跳过他人主页直接访问他人网站的主题内容，减少他人网站主页的访问量。二是利用超级链接将他人的页面内容作为自己页面的一部分，使用户无法辨别自己选择的服务商是谁，混淆要浏览的内容和当前页面，从而轻易增加自己网站的访问量以获利。

2、抄袭或模仿他人网站的内容。有些不知名的网站有意模仿或抄袭知名网站的内容或网页布局，混淆浏览者，使浏览者误认为此网站为某知名网站。这是一种明显的搭便车行为，除了可能侵犯网站版权之外，也是一种通过混淆视听达到提高点击率目的的不正当竞争行为。

3、利用关键字技术。这是指投机者利用一定的技术或以关键字的方式把他人的驰名商标写入自己的网页，当浏览者利用搜索引擎搜索该关键字所属网站时，该投机者的网站和该驰名商标的网站便能一同显现，投机者以此来提高点击率。

三、网络广告监管的难点

网络广告发展中存在的问题和不正当竞争行为。危害了公平竞争的市场秩序，侵害了网络消费者合法权益。因此，强化对网络广告的监管势在必行。但网络的开放性、自由性、迅捷性、无国界性、互动性等特征，决定了网络广告监管的难度。

(一)广告立法严重滞后

1、主体的泛化。传统广告管理要求所有从事广告业的主体都必须取得相应的资格，至少要取得营业执照才能进行广告活动，个人不允许从事广告发布活动。而在网络上，任何单位和个人都可以注册网站，都可以成为网络广告的经营者和发布者。

2、合同签订手段更为隐蔽。《广告法》规定，广告主、广告经营者、广告发布者之间在广告活动中应当依法订立书面合同，明确各方的权利义务。而互联网广告的广告主和广告发布者往往不在同一个行政区域，他们之间通过网上签约投放广告。双方缺乏书面的、正式的发布合同。关于广告内容、发布次数、发布费用等违法事实很难用传统执法手段来取得和固定。

(二)具体查处困难重重

1、动态监管实现难。文字链接广告是常见的突出问题，但其最终链接的广告主网页内容基本上由广告主决定。也即广告主可以不经由网站同意随意对内容进行修改。网站无法对链接内容进行固定，互联网广告发布者很难对内容不断变化的广告开展审查，更遑论工商部门。

2、管辖地域界定难。网络广告不受时间、区域的限制，只要具备上网条件，任何人都可以上网浏览。服务器所在地、网络广告发布地、违法行为结果地可能重合，也可能各不相同，难以界定管辖权。在执法实践中，对于在外地网站发布虚假广告的本地企业。往往最终受到处理的只是本地企业，因管辖权、执法成本、监管认识方面的

问题。外地的广告主、广告经营单位一般无法得到应有的处罚。

3、违法证据固定难。查处违法广告关键在于证据的认定，但网上电子文档可以任意修改，不留痕迹，对网上证据的证明存在争议，且电子证据易丢失，当事人完全可以对违法事实加以否认。网上的无照经营户可以通过轻点鼠标，销毁所有经营记录；违法广告的证据若未经先行固定，也许调查过程中就此灭失。

4、法律依据寻找难。从目前来看，国家尚未出台专门规范网络经营行为的法律法规，各地工商机关出台的规范性文件，如北京等地，也主要集中在对网络经营单位的备案上。最为关键的是，这些规范性文件往往对外缺乏强制约束力，难以作为执法处罚的依据。

5、违法责任追究难。网络本是虚拟空间，违法广告经营者并未披露真实的经营地址和名称，难以寻找。即使有真实的地址和名称，有的违法者远在外地，有的本身就是皮包公司，出事后人去楼空。处罚决定书将成为一纸空文，使得行政处罚执行难。

四、加强网络广告监管的对策

(一)完善法律，做到有法可依

目前，除了2001年北京市工商局发布的《北京市网络广告管理暂行办法》外，国内还没有专门针对网络广告的法律法规。作为调整广告业的《广告法》和维护市场秩序的《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》对此都没有作专门规定。因此，为了规范网络广告行为，防止网络广告问题的出现，应当对上述三部法律进行必要的修改，将网络广告纳入其调整范围。主要包括：明确网络广告的定义、范围；对广告主、广告经营者、广告发布者进行清楚的定位；建立广告内容、主体资格、审批权限、审查、登记、备案等制度，解决主体界限的划分与市场准入资格问题；完善网络广告登记审查制度，必须按照规定对网络广告的经营主体、发布的广告内容、发布主页以及发布形式进行审查登记。

(二)完善广告监管体制

1、放宽互联网广告市场准入门槛。允许已经依法履行备案手续的非经营性网站经营发布广告，将广告联盟纳入监管范围。广告联盟一般覆盖数千个中小网站，是互联网广告规模化经营的群体。它既是广告代理者，又是广告发布者，应当认可其存在并给予其法律地位，严格其广告审查责任，纳入互联网广告监管范围。

2、实行市场准入登记管理。网络广告发布面广、数量大，广告监管部门对违法广告发现和处理较难。为了使网络广告监管工作准确、快捷、高效，建议广告监督管理部门和域名登记管理部门协同管理对没有取得经营主体资格的，域名登记管理部门一般不予受理域名申请，对准予域名登记的。域名登记管理部门将有关登记信息抄告工商部门，以便实现有效监管。

3、创新监管方式。一是利用网络审查广告内容。对须经广告审查机关审查后才能发布的食品、化妆品广告等，建议以电子邮件的方式送审，广告审查机关用电子邮件回复审查结果，以简化审查手续，缩短审查时间。二是引入鉴证人。可采取第三方鉴证以及公证部门公证等多种取证方式对动态广告内容予以先行固定，确保证据的公信力，避免因时间延误造成证据丢失。三是逐步推行网上专用标识。上海规定，凡在网站上进行经营活动和宣传活动的企业和个体工商户，必须到本市工商部门进行营业登记，领取营业执照副本(网络版)，并在网站主页显著位置，展示营业执照副本(网络版)的专用标识。参与交易的另一方则可以通过点击电子识别符号。打开并查看该网上经营者的营业执照副本(网络版)，并在红盾网上查看其有效期。从而对经营性网站信息的真实性加以核实。通过这种方式可确认企业和个体工商户在互联网上的经营主体资格的真实性，推动建立网上公平交易经营秩序。

4、放宽个人网站发布广告的合法行为。对于非网络服务商及个人所做的一般网上宣传，不视为专业性广告经营活动，可作为自身宣传，实行备案管理。对于网络服务商相互链接的广告形式。可不纳入重点管理范围，也不需要备案，实行事后监管。

(三)根据行业特点，创新监管方式

1、突出监管重点，逐步推进。可先选取矛盾和问题较为突出行业领域的虚假、误导广告，有针对性地集中进行治理，在整治中加强引导和规范，以点带面，形成示范效应。对网络广告链接众多，难以一一监管到位的，可将网站主页的文字、图像及其第一层链接为监管内容。

2、实行信用评级制。借鉴金融系统的信用评级系统，采取定期检查与随机抽查相结合，对网络广告商发布的网络广告进行检查，根据检查结果评定其信用等级，并将评定结果向公众公布。对于信用评级较差的网络广告商处以罚款甚至取消其营业执照。

(四)建立健全联席会议制度

加强与通信管理、公安等部门的沟通协作机制，通信管理部门对发布违法广告的互联网站实施行政处罚直到关停网站、吊销ICP许可证等。公安部门对广告内容及互联网其他信息中涉及治安管理、刑事犯罪的行为进行管辖。如近日，重庆市工商局就联手该地通信管理部门，对8家违法广告网站停止其所有数据接入服务，并通知域名注册单位停止域名解析，彻底遏制了这些非法网站的死灰复燃。

(五)积极引导行业自律

1、由行业组织制定自律规范。在我国尚缺乏网络广告方面的自律性的行业组织和行业规范，为此建议在广告业界最具影响力的广告行业组织——中国广告协会中设立网络广告专业委员会，并在具备条件的地方广泛设立相应机构，制定网络广告的行业规范。在网络广告的管理、规范方面取得业内的认可和国家立法机关、广告审查和监管机关的支持。

2、政府管理与ISP、ICP自律相结合。较之传统广告，网络广告具有迥然不同的开放、互动的结构，因此有学者提出，不能照搬规范传统媒体的办法来规制网络广告，而是采用一种比较缓和的规制方法，即政府管理与ISP(因特网服务提供商)、ICP(因特网内容提供商)自律相结合。这里的自律包括两层意思：一是ISP、ICP自身遵守广告法和相关法规，抵制不正当竞争和虚假广告；二是ISP、ICP应当在经营的范围内，规制所托管的主页，一旦发生恶意广告行为。立即予以纠正。为确保网络广告的真实性、合法性，各网络广告经营者应当建立内部的广告审查员制度和广告登记制度。自觉承担审查广告内容的责任，营造依法经营的良好氛围。