“非城市”的城市

姚中秋

如果能打造市民共同体,提供完备的公共品供应,东莞将逐渐成为一个真正的城市。这将大大加大它对优秀企业的吸纳能力,完成产业结构调整的目标。

东莞陷入了危机。表面上是产业危机,深层次则是城市发展的危机——未能及时从产业聚集区发展为城市。

东莞过度依赖的低加工为主的加工贸易,其基本组织形态就是加工厂,而不是完整的企业。不夸张地说,整个东莞就是一个庞大的加工车间。

这样的产业结构塑造了东莞的“非城市”特征——清楚地体现在人口结构上:高度分裂,缺乏严格意义上的“市民”。在这样的土壤上,很难形成认同城市的市民,也无法生长出功能健全的城市,东莞的经济增长也就缺乏坚实的依托。

分裂的东莞

现有的户籍制度把东莞的人口划分为本地户籍人口与外来人口。东莞的加工产业吸引了大量外来人口流入,他们构成了东莞常住人口的主体。目前东莞户籍人口仅有160多万,外地常住人口倒有670多万之巨。

本地人口又由两部分构成:本地政府管理人员构成人口中数量虽少但影响力最大的群体。在现有制度框架中,主政官员是“流官”,他们关心的是经济的短期增长,而非社会的长期发展。这一点在中国各地都带来了严重的问题。本地一般民众,不论其为城镇居民,还是农民,主要依赖土地获得高额收入,部分民众则开办企业。

以户籍制度为出发点的管理,使得本地人口与外来人口的权利和机会都不均等:本地人口可以享受各种福利,更重要的是,他们享有参与当地社会治理的政治性权利,比如在人大的选举权与被选举权。一般而言,本地政府的政策是倾向于保护本地人的,并会针对外来人口采取一些具有明显歧视性的政策。

外来人口也区分为两个地位大不相同的群体:外来投资者虽非本地人,但政府官员基于政绩考核指标的需要,通常向这部分人进行政策倾斜。比如,企业主可以采取任何他认为合适的方式管理工人,政府则会帮助企业,禁止工人从事任何维护自己权益的活动。也就是说,占东莞常住人口绝大多数的外来劳工,不论是相对于本地户籍人口,还是相对于外来投资者,都没有受到平等对待。

尽管对外来人口的政策截然不同,但外来人口在一点上却惊人相似:对东莞没有归属感。

授予外来投资者以一定特权,使他们最大限度地获取外来劳动力的价值,这无疑会加大东莞对投资者的吸引力。不过,如此形成的产业结构必然带来问题:相当数量的企业主要是冲着畸形的劳动力低成本而来。很多人现在抱怨珠江三角洲的产业结构不合理,但这种结构实在是过于僵化地利用中国的劳动力低廉比较优势所致。

这类患有低工资依赖症的企业始终靠畸形的低工资维持最简单的生产活动,生存于赢利的边缘,经营状况往往极度脆弱。它们不可避免地处于整个产业结构的最低端,一旦经济形势略有变化,劳动力成本略微上升,立刻陷入经营困境。如果是内资企业,就只有倒闭;如果是外资企业,就立刻逃跑。这正是目前东莞面临的困境所在。

更大的问题在于,患上低工资依赖症的投资者缺乏长远打算,企业主只关心榨取本地的资源——包括政府的优惠和工人的剩余——以获取微薄的利润。他们对本地的环境、社会与公共事务漠不关心。所以,他们虽然可能在东莞购买了房屋,安排了“二奶”这样的伪家庭,但心理上对于东莞并无归属感。

数量远为巨大而受到不平等待遇的外来劳工更难以对东莞产生认同感。政府拒绝给予外来人口以基本权利,他们不能享有最基本的市民权,无权参与城市公共事务。这些人口在城市没有“家”。这个家,固然是指物理意义上的家,房屋所构成的家,但主要还是指社会意义上的家、心理意义上的家。由于户籍制度所限,大量人口收入过低,无法购买房屋、安顿家庭。有些人虽然在东莞生活若干年,甚至可能也买了房子,但因为在这里不被视为市民,也仍然“无家可归”。他们的家,在“老家”。每年春节汹涌的返乡人流,就是外来人口对于长期生活、工作的地方缺乏归属感的真实写照。

一个人,如果在心里对其生活的社会没有归属感,就会对那个社会冷漠。这就是为什么一旦其他地方有更好的打工机会,外来劳工会毫不犹豫地离开东莞。还有更糟糕的,一些心理容易走极端的人可能因此产生一种反社会的心态。本地人能感觉到,统计也能表明,在东莞,外来人口的刑事犯罪率比较高。外来底层民众普遍缺乏归属感,被歧视的感受也会发酵成为报复的冲动。

构建市民共同体

东莞各方面已经意识到现有产业结构存在重大问题,并试图进行产业升级,提出要“腾笼换鸟”。然而,光从产业经济学角度思考问题,是难以找到正确办法来解决问题的。

比如,在目前的困境中,东莞希望发展第三产业。问题在于,若没有一个健全的城市社会,第三产业是没有依托的。统计数据表明,东莞的第三产业的发展严重滞后。2007年,东莞第三产业增加值占GDP的比重只有42.75%,而在广州,三大产业增加值的比例是2.29:39.95:57.76,东莞与之相差了15个百分点。

何况东莞的第三产业自身的结构也是畸形的。它可以被划分成两个截然分割的部分:一部分专门针对极端富裕的本地官员、外来投资者,繁华而奢靡;另一部分则专门服务于低收入的外来劳工,简陋而混乱。这两部分同样的脆弱,因为它们所服务的人口本身都是高度流动的、随时可能离开的。可以说,东莞现有的大部分服务业本身始终带有临时性,而非永久性。东莞的商业性服务体系并不健全。

政府拒绝真正接纳外来人口,也导致政府的公共品供应严重不足。首先,政府的管理存在严重的覆盖不足。由于户籍制度的限制,政府对外来人口采取一种鸵鸟政策。外来人口已经构成本地常住人口的大头,政府的诸多机构、人员规模,却只能以户籍人口为基数而确定。这样的政府显然无法有效地对社会进行管理。按照户籍人口配备警察,面对多出几倍的外来人口,自然捉襟见肘。

同时,东莞的一般基础设施严重匮乏。东莞是富裕的,政府拥有巨大财力,本地民众也十分富裕,可是东莞却还没有健全的城市形态。因为,东莞没有及时地建设城市生活所需要的诸多基础设施。其根源既在于城乡管理体系的分割,也在于人口的分裂。政府不愿对外来人口聚居的地区提供足够的公共品,必然导致东莞大多数地方呈现的是工厂宿舍区,而不是正常的城市市民生活区。

这种非城市的人口聚居状态又怎么能对正常形态的企业产生吸引力呢?东莞所希望大力引进的企业总部和研发中心,很难嵌入它目前的社会、城市结构中去。举例来说,一个以研发和营销为主的公司,势必雇用大量白领甚至金领员工,这类人群需要过一种城市化的生活,而现在的东莞显然无法提供。

东莞面临的真正挑战是,塑造一个健全的城市社会和城市空间形态。要达到这一目标,自非一日之功,但也理应成为东莞政府与精英群体追求的目标。为此,东莞需要深刻的制度变革,其中的关键有二:首先要改变外来人口在法律和政治上的地位,令他们对城市产生认同感。这就需要废除种种针对外来劳工的歧视性政策,实现外来人口与本地人口的融合,形成一个不断扩展的市民共同体。再者,政府对各个人口聚居区——在东莞主要体现为镇,进行基础设施建设,使之逐渐具有城市的形态。

可以说,东莞的产业转型,必须以社会结构的调整和政府的转型为前提。过去20年,东莞是一个大车间,靠着从事加工活动积累了巨额财富,但车间终究不是正常的社会。若没有正常的企业,东莞也就难以形成正常的产业结构。

假如政府能够采取上述提及的措施,则随着市民共同体的形成,随着公共品供应的完善,东莞将逐渐成为一个真正的城市。事实上,考虑到东莞目前以镇为中心的人口分布格局,东莞可能将成为一个由若干市镇组成的城市群——这甚至是一种更为健全的城市化模式,整个珠江三角洲将可形成一个由中小市镇组成的巨大城市群。

这个城市群的形成过程,其实就蕴涵着重大的产业发展机遇,比如,基础设施建设产业,教育、医疗等第三产业等等,都可以获得发展。而随着这个城市群的形成,某些人们现在无法预料的产业将会在东莞出现或聚集,东莞毕竟还是有很多产业优势的。现在,地方政府选定了一些产业,采取各种优惠政策鼓励发展。问题是,谁能保证东莞在发展这些产业上具有优势呢?