关注民生 建设和谐医疗卫生体制

张　猛

新医改方案最终稿,经过4个多月公开征求意见和修订,即将对外公布。相对于之前的征求意见稿,最终稿更倾向市场化方向。即将公布的两份文件分别是《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009～2011年深化医药卫生体制改革实施方案》。新医改方案最终稿在征求意见稿的基础上进行了130多处的修订,重点是把竞争、市场机制等添加在公立医院改革、基本药物制度、医保管理制度、基层社区医疗等多处改革环节中。

医疗改革与每位公民息息相关,这是民生问题,是建设和谐社会的基本保障。医疗机购是医疗改革的主体,如何在这次医改中发挥职能作用,保障广大群体的基本利益,是医疗机购的历史史命。为此,本刊记者采访了广东省卫生厅副厅长廖新波,廖厅长从管理者的角度向我们阐述了他对建设和谐医疗卫生体制的诸多观点。

呼唤公平公正保护社会权利

当前,我国医疗卫生体制的种种弊端导致了医疗卫生服务明显的不公平性、可及性差、医疗费用高等尖锐的社会矛盾。

对于任何一个社会来说,“和谐社会”就是社会中的全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会。社会发展不平衡造成的不和谐状态,是不可以通过市场机制来改变的,政府的责任不是通过市场化来提高医疗服务机构的运行效率,而应该把重点放到公平与效率并重上来,应优化医疗资源在不同区域、不同群体之间的分配,健全卫生保障体系,解决人民群众最基本的医疗需求。

如今,社会上有一种倾向,认为社会不够公正、公平,是因为我国市场化不到位造成的,只要市场化到位了,一切问题就解决了。其实不然,单纯靠经济政策并不能搞好我国医疗卫生体制改革,不能实现全面建设小康社会的目标,也不可能成功地建设一个健康和谐的社会。在进入新的历史时期和全面贯彻党中央提出的经济社会协调发展战略过程中,我们必须要重视社会政策,并给予社会政策一定的空间和地位。

目前,我国社会结构分化明显,社会“二元结构”严重,两极分化的程度已成为一种社会矛盾。政府应该清楚地认识到医疗卫生服务是一项重要的社会政策,医疗卫生服务应该立足于“公平”和“权利”。应该把制定完善社会政策和化解经济发展中的社会矛盾,作为提高我党执政能力的一个重要手段来理解。为了建立有效的社会政策,首先要实现社会控制,使社会政策集中在政府关注的公共福利活动上,以保障社会行政传统需求;其次,要把社会政策从社会行政传统中释放出来,强化经济政策和经济机制的自发作用;再次,政府、企业与社会部门之间需要建立一种合作互动的良性关系,以缓解社会矛盾,适应日益多样化的社会需求。

“和谐社会”要求我国医疗体制改革应该促进医疗卫生服务在我国各地区、各阶层、城乡之间达到一种相对公平、和谐的状态。政府在医疗卫生领域应以公益性为目标,使人们都能相对平等地享受健康保健的“权利”,这样的社会才能和谐、安定、健康地发展。

基于此,我们必须将医疗卫生改革的目标定位在完善社会政策,保障人们应享有的卫生健康权利上,提高医疗卫生服务的公平性、可及性,同时通过提高医疗卫生资源的运行效率,完善医疗相关产业的市场行为,降低医疗费用。

身负重任为人民健康负责

提高人民身体健康水平,让群众看得起病,是政府的责任。政府的责任包括以下几个方面:一、政府所关心的不只是市场,还应该关注宪法法律、社会价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。二、政府应该重视社会政策,多从社会角度考虑和制定完善社会政策,强化对社会政策的社会科学研究,由社会政策导向社会立法的研究。三、政府应该清楚地认识我国医疗体制改革与构建“和谐社会”的关系。四、政府应该深入研究医疗服务的公共产品或准公共产品属性,以便于在医疗体制改革中更好地保证责任的实现。五、政府应促进医疗卫生服务的公平性和可及性,提高医疗资源的效率,降低医疗服务价格,健全我国医疗保障体系。六、政府要明确医疗卫生体制改革的目标。

政府责任主要体现在两个方面,一是强化政府的筹资和分配功能;二是全面干预医疗卫生服务体系的建设和发展。在筹资方面,首先要确保政府对公共卫生事业的投入。公共卫生事业属于典型的公共产品,提供公共卫生服务是政府的基本职责。这一点在任何情况下都不能动摇,除此之外,在一般医疗领域,基于个人疾病风险的不确定性及个人经济能力的差异,政府也必须承担筹资与分配责任。

在干预医疗卫生服务体系的建设和发展方面,一是要干预医疗卫生服务的地域布局,避免医疗卫生资源过分向城市及发达地区集中,以确保医疗卫生服务的可及性;二是要干预医疗卫生服务的层级结构,大力扶持公共卫生及初级医疗卫生服务体系的发展,避免医疗卫生资源过分向高端集中,这是实现合理干预重点选择的基本条件之一;三是要干预医疗卫生服务的服务目标,突出公益性,在此基础上,发挥医疗服务机构及医务工作者在医疗卫生干预重点选择方面的积极作用;四是要干预医疗卫生服务的质量和价格,确保群众能得到优质服务。

定位政府职能实现基本目标

医疗卫生体制改革的目标应该是加强政府在医疗卫生领域的职能,强调政府的责任。针对目前我国医疗卫生领域存在的医疗资源总体不足、医疗资源分布不均衡、医保覆盖面太小,医疗费用上涨过快、政府投入不足等导致群众“看病难”的五大问题,政府应该通过调整医疗资源配置、强化区域卫生规划、明确政府责任、改革医疗机构补偿机制等措施加强有效干预。

当前,摆在政府面前的一个无法回避的矛盾是:有限的医疗卫生资源如何在社会成员之间,以及不同的医疗卫生需求之间进行合理的分配。目前我国卫生体制改革的目标有三种选择:一是优先满足部分社会成员的医疗卫生需求;二是对所有社会成员按照实际需求提供均等的、有限水平的服务保障;三是优先保障所有人的基本医疗需求,在此基础上,满足更多社会成员更多的医疗卫生需求。对于中国这样的发展中国家来说,尽可能满足更多社会成员更多的医疗卫生需求是我们目前较为合理的选择。这就给政府提出了更高的要求——

第一,在我国医疗卫生体制改革中,政府职能应从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”,确立社会目标优先于经济目标的原则,加快完善政府的社会公共管理职能。在2003年SARS危机之初,政府应对机制不健全,某些地方和政府部门工作不力,反映了转轨进程中政府职能的现状。

第二,改革投资型财政体制,加快公共型财政体制建设。由于历史的原因,我国现行财政体制存在结构性缺陷,总体上说,还是一个经济投资型财政体制。社会发展投入占财政支出的比例没有明显增加,有的还有所减少;公益性投资项目中,卫生投入所占比例过小。为此,应当加快建立公共型财政体制,构建政府履行公共服务职能的制度基础,以保证政府对医疗卫生的投入。

第三,适应开放社会和履行公共职能的要求,从封闭型行政体制向公开、透明的行政体制转变。包括公共信息在内的公共服务和公共产品是面对全社会的,应当向全社会公开。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障。目前,重要的是要尽快出台信息公开的相关立法,加强政务公开的制度化、法制化建设。

第四、从行政控制型体制向依法行政型体制转变,真正实现法治政府。加快公共服务的相关立法,不仅是政府职能转换的需要,更是社会生活对国家、对政府提出的现实要求。推进依法行政的一项重要任务,就是要从上至下加强政府官员的法律意识教育。与此同时,还要建立严格的法律问责制。

第五,从条块分割的行政体制向统一协调的行政体制转变,真正建立高效政府。从中央到地方各级政府要有效地履行公共服务,必须彻底克服现行条块分割行政体制的严重弊端,严格实行公共服务的“属地管理”原则,地方政府应提高依法处理突发性事件和各类社会危机的能力。

第六,政府职能应遵循“政事分开”的原则。在医疗卫生事业的管理中,政府要做到“管办分离”,政府应将重点工作放在公共卫生、政策和法律体系的构建、质量和监督体系的构建及其它环境因素的构建,切不能像过去那样,政府既管医院,又办医院,管办不分,政府既是“运动员”又是“裁判员”。