规划法的实施对乡村规划建设的推动作用

康　长　江韩硕

[摘要]城乡规划法是我国城乡规划建设中具有里程碑意义的一部法律文件。本文通过对城乡规划法曲分析研究，对城乡规划法如何推动乡村规划建设的良性发展进行了初步探讨。

[关键词]城乡规划法；乡村规划建设；推动作用

1引言

十届人大常委会的第三十次全体会议于2007年10月28日表决通过了城乡规划法，自2008年1月1日起施行。现行城市规划法同时废止。众所周知，中国现行的城乡规划法律制度可以用“一法一条例”来概括，除1989年12月七届人大常委会通过的城市规划法外，还有1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。从城市规划法到城乡规划法，打破了建立在城乡二元结构上的规划管理制度，标志我国进入城乡一体的规划时代。

2乡村规划建设的现状及存在的问题

我国农村人口多，乡村人居环境的规划建设与我国农村经济发展程度不相适应，是我国农村现代化进展迟缓的主要原因。目前，规划的主流实践主要集中于城市，长期以来的城乡二元结构和城市本位的思想严重影响了我国乡村规划的步伐。尽管国家每年对乡村规划建设的投入不少，但乡村规划建设仍处于自由无序和盲目的状态：乡村规划在实际操作时往往把乡村作为一个住宅组团或小区规划，而没有考虑到农村居民点的特殊性；只重视居住等生活空间的布置，不重视产业布局和村镇体系规划，与土地利用规划脱节，不重视基本农田保护；忽视关键的安全项目，如饮用水源的选址和保护、消防设施的安排、污水处理、垃圾处理、人畜分离等；地形图测量比较粗糙。以致无法考虑污水对水井的影响；多数规划通过改变地形地貌，耗费大量土建工程来建设城市型社区，导致广大乡村的规划建设都是一个模式，使乡村丧失了应有的特色。

特别是在科学规划与建设向乡村地区延伸的同时，现有的关于乡村规划的理论、方法、法规和技术标准等的针对性和可操作性都不是很强，现行的相关标准和技术规范主要适用于城镇，这也成为了乡村规划建设的重要限制因素。1993年发布的《村镇规划标准》没有进一步具体化、条件化、和地方化，规划的内容、方法和理论体系没有针对不同地区，不同等级层次和不同发展阶段的乡村，只是基本套用城市规划模式，因此，在实际工作中亟需一部适用于乡村规划建设的法律法规来引导乡村规划建设的开展。城乡规划法的出台在一定程度上填补了这一空白。

3城乡规划法为乡村规划建设提供法律保障

实现乡村的快速持续发展，科学合理规划与建设是龙头，而乡村规划建设的有效性是建立在高度的法制化基础上的。只有以健全的法律法规体系为保障，才能使规划工作有法可依。截至2006年底，中国城镇人口已从改革开放之初的1.7亿达到5.77亿人，城镇化水平也从不足18％增长到44％，相对于飞速发展的城镇化进程，原有的“一法一条例”法律体系无论在科学性还是在对规划编制和修改上均不能再适应新形势的需要。

在总结现行城市规划法和《村镇和集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，新出台的城乡规划法对规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任做出了比较详细的规定，特别是对乡规划和村庄规划的制定和实施作了明确规定。根据城乡规划法，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的全部城乡规划将纳入一部法律管理，目的是“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展一。城乡规划法还规定，乡规划、村规划应从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色，规划内容包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集，畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。为保护农民的合法权益，城乡规划法规定，在乡村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设不得占用农用地。可以说，城乡规划法的实施使乡村规划的法律规范由行政法规上升到基本法律的层面，在一定程度上扭转了乡村规划长期以来所处的弱势地位，也为乡村规划的良性发展提供了强有力的法律支持。

4城乡规划法有助于建立乡村规划建设的长效机制

城乡规划法中规定，乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产生活条件。笔者认为。建立完善的、以政府引导的乡村规划建设村民自治机制，是推动乡村可持续发展和乡村规划建设工作良性发展的重要手段。可以根据城乡规划法的规定，进一步完善乡村规划建设工作的长效机制。

4.1建立分级责任制，将乡村规划建设落到实处。

省区市负责提出本地区乡村建设规划的引导性项目、阶段性目标与实施方案，县乡负责指导和实际组织。村庄自治组织负责具体项目的建设，村民自主投工投劳参与项目建设及管理。规划建设行政主管部门按照统一部署，加强部门协调。加大乡村规划建设工作的技术服务和项目实施的技术指导。

4.2完善农民参与机制，动员组织农民广泛参与乡村规划建设。

城乡规划法规定，村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。应当明确的是乡村规划建设的目的是改善农民生产生活环境，广大农民欢迎，参与积极性高。因此，在有制度保障的同时，要进一步加强政府的引导和支持，确立农民在乡村规划建设中的主体地位，尊重农民意愿和对项目的选择。农民不认可的项目，不能强行推进，农民一时不接受的项目，要先试点示范，让农民逐步接受，充分调动农民自力更生建设家园的积极性。

4.3建立村庄公共设施管理的有效机制

村庄公共设施建设是手段，使用是目的，公共设施的运营维护管理比建设更复杂，更具长期性。要逐步探索村民自主管理的途径，组织引导农民群众参与公共设施的运营维护与管理。在操作上可以通过村民缴费或村集体经济解决管理资金来源问题；通过逐步完善和推广村民理事会制度，畅通村民监督管理公共设施的渠道；对于能够市场化运作的公共设施，均要积极利用市场机制。只有农民对公共设施自主经营、自主管理、自主维护，才能保障农村公共设施规划建设的长足发展。

5结语

农村和城市是一个有机统一的整体，建立城乡一体的规划建设体制是促进城乡经济社会协调发展，逐步转变城乡二元结构的重要手段。应该看到乡村的规划与建设是一项系统工程，需要地理学、法学、城市规划学、环境科学、社会学、民俗学等一系列学科进行综合研究。城市规划法的出台，为薄弱的乡村规划建设注入了活力，为乡村规划建设逐步走上规范化、法制化的轨道奠定了坚实的基础。