独生子女时代经济发达地区生育政策的完善

我国上个世纪70年代末、80年代初出生的第一代独生子女已经大规模进入婚育年龄。按照现行的生育政策,城镇双方为独生子女、农村一方为独生子女的家庭可以生育两个孩子。东部沿海发达地区是计划生育工作开展最早也是执行较好的地区之一,但目前育龄妇女的意愿生育率普遍低于两孩。

今天,经济发达地区人口再生产方式已实现根本转变,但在人口数量控制取得重大成就的同时,也面临结构性矛盾以及流迁人口管理等新的人口问题。首先,人口老龄化程度日益加深。如,苏州市60岁及以上户籍人口为113.52万人,占总人口的18.18%,比上年增加3.51万人,比全国平均水平高7个多百分点。[1]值得注意的是,未来一段时间老龄化进程将进一步加速。据有关部门预测,苏州市60岁及以上老年人口年均增量将达4万余人,至2010年,全市60岁及以上老年系数将进一步提高到20.5%,进入超老龄化社会。[2]其次,人口大量集聚,尤其是外来人口大量导入引发管理问题。2004年苏州本地人口约为590.97万,外来人口333万,2000~2004年年均递增60万人,[3]庞大规模的外来人口群体给社会治安、计划生育等工作带来一定的难度。再次,第一代独生子女规模庞大,已进入婚育期,对婚姻观念、家庭结构等产生深刻的影响。2005年,苏州市户籍独生子女规模为127.15万,今后一段时间初婚人口中独生子女比例将持续上升,在2012年达到最高峰。[4]最后,独生子女进入婚龄对未来政策生育率将产生很大的影响。由于各地大多规定夫妻双方都为独生子女的可以生育两孩,因而未来适婚独生子女比例的上升必然导致政策生育率的上升。独生子女的婚育行为也将引发家庭姓氏之争、地域间通婚增加以及婚后居住方式变动。

在后人口转变时代,生育水平远低于更替水平,继续实行极度严厉的生育控制政策,会影响人口与经济、社会的协调发展。人口控制并不是出生越少越好,人口政策当根据人口自身状况以及经济、社会发展要求做出适时的调整和完善。国家人口计生委政策法规司司长于学军认为,中国现行的生育政策不是一刀切,也不是“一胎化”。各地方的生育政策可以根据实际情况在整体稳定的基础上微调,不断完善。[5]在我国经济发达地区对生育政策加以完善的可行性在于:

1.居民的生育观念已发生根本性的变化,意愿生育率普遍较低。经过30多年严格的人口控制,居民的生育观念已发生根本性变化,意愿生育率普遍低于更替水平。苏州市吴中区婚育人口抽样调查结果显示:在政策允许生育二胎的育龄夫妇中,明确放弃两孩生育指标的占36.2%,明确不放弃的仅占24%左右。

2.出生人口下降的时间较全国平均提前4~5年,政策调整具有先行的条件。一些预测调查表明,苏州出生人口在2012年达到最高峰,而全国出生人口在2016年开始显著下降,城镇劳动力在人口不迁移条件下于2009年开始短缺。[6]由于苏州出生人数的转折点较全国提前四年左右,因此,在类似苏州地区进行生育政策调整试点,其探索的过程及其试行做法,可为今后在全国大规模内的推广积累经验。

3.出生人口转折点的出现为生育政策的调整提供了极佳的时机。苏州市1979年出生的第一代独生子女已经大规模进入婚育年龄,政策生育率从2002年开始逐步升高,未来15年苏州政策生育率和出生人数的变动将出现两个转折点:就政策生育率而言,第一个转折点出现在2006年,第二个转折点出现在2011年;就出生人数而言,第一个转折点出现在2007年,为出生人数由低谷徘徊转为上升的转折点;第二个转折点出现在2014年,为出生人数从上升转为下降的转折点。推算结果表明,2011～2014年期间苏州独生子女婚育将出现多个高点:2011年进入婚育年龄的独生子女人数达到最高点,2012年初婚育龄妇女人数达到最高点,2014年符合二胎政策生育的人数达到最高点。因此,在2012年左右对生育政策加以微调,有利于优化人口结构,避免人口出生峰谷交替。

不过,考虑到生育政策放开后,大量的补偿性生育会导致生育的堆积效应,同时育龄期独生子女比例的下降有一个过程,生育政策的调整还要兼顾城乡居民的承受能力和不同的生育需要;因此,从稳定低生育率水平、优化人口年龄结构来考虑,可以分两步走。

第一步放开是在第一个转折点出现时,是出生人数的低谷期,部分放开可以在出生高峰来临前将现有生育政策下的出生低谷填平,政策取向为城乡二元向一元过渡;第二步调节在第二个转折点处,由于政策生育率下降和育龄妇女人数减少同时发生,出生人数下降非常剧烈,人口结构严重失衡,政策取向为稳定人口发展和促进社会和谐。

第一步,2008年城镇和农村“单独”家庭生两个。苏州政策生育率的第一转折点出现在2006年,出生人数的转折点则在2007～2008年,此时由于出生人数尚处于从下降转为上升的初期,因此适度的微调并辅以严格的生育间隔,并不会造成出生人数的大幅上升。因为目前部分农村地区一方为独生子女的夫妇已经可以生育两个孩子,因此城镇地区“单独”家庭放开生育二胎后,其政策生育率较调整前虽然会有所上升,但上升的幅度不大。我们可具体分两种情况分析:一种是考虑独生子女与非独生子女婚配的选择性偏好,同时也考虑其生育二胎的意愿,将是未来可能的实际生育率。另一种不考虑其生育意愿,也即假定所有的单独家庭都按政策生育两个孩子,调整后的政策生育率即为政策允许的最大生育可能。预测结果表明,在调整之初,城镇地区的政策生育率将提高0.262,之后由于城镇单独家庭比例的上升,政策生育率的提高幅度也同步上升,到2020年时最大政策生育率大约提高0.309左右。在考虑意愿婚配和放弃生育二胎比例下降的情况下,即假设放弃两孩的家庭占36%,则对政策生育率的冲击更小,在2008年仅为0.266,2013年也只有0.244,2020年为0.289。假定人们生育意愿不变的话,放弃两孩的家庭占50%,生育率上升幅度最大也不到0.20。以上政策生育率变动仅在城镇地区,农村地区不变。如果从全市来看,政策生育率的上升幅度还要小很多。

第二步,2014年农村和城市地区普遍允许生两个孩子。2014年是苏州现行生育政策和生育意愿下出生人数从上升转为下降的转折点。对城乡政策生育率影响的研究发现,现有生育政策对农村照顾生育二胎的比例相对较高,因此生育政策调整对农村的影响较小。在城镇地区允许生两个孩子比夫妇一方为独生子女的可以生育两个孩子所导致的政策生育率的提高幅度要小,2014年政策生育率的影响为0.015,意愿生育率的影响则只有0.009;到2020年时,政策生育率大约提高0.027,意愿生育率仅提高0.015左右,并不会引起实际生育率大的波动。此外,由于2012年以后进入婚育年龄的独生子女比例下降较快,因此按现行生育政策可以生育二胎的数量也将有较大幅度下降。如果不对生育政策加以微调,则2014年出生人数的峰值将显得更高,放开生育二胎后无疑可保持2014年后各年度的出生人数与2014年更为接近,走势更趋平缓。

生育政策适度微调后,补偿性生育的持续时间估计在15年左右,每年增加出生人数1万人上下。由于未来15年已经以及即将步入婚育年龄的夫妇绝大多数至少一方为独生子女,其中又以双方为独生子女占大多数,同时放开生育两孩的家庭中将有一半左右放弃再生,生育政策微调后对苏州政策生育率的影响不仅不会很大,还可能对时下不合理的人口结构起到削峰填谷的作用。当然,考虑到政策放开后,部分家庭会产生生育攀比心理,可能导致生育意愿小幅上升,不放弃两孩的家庭由最初的36%升高到50%,每年意愿变动会导致多出生3000~4000人。

那么,在苏州人口控制取得很大成就,户籍人口自然增长进入零增长的今天,是否需要继续实施有关奖励配套政策?社会各界对此反应不一。笔者以为:

第一,配套政策应适时地从鼓励一对夫妇只生育一个孩子向鼓励按政策生育转型。由于生育政策微调后出现的累积补偿生育效应,加上正处于独生子女大规模进入婚育期的政策集中兑现期,稳定生育水平、防止每年出生人数的波动过大以及避免峰值过高,仍是经济发达地区人口计划生育工作的主要任务。因此,在城乡普遍生育两个孩子的政策调整之前,应继续实施对独生子女家庭的奖励配套政策,但重点要放在计划生育家庭的扶助制度、优质服务和风险补偿上。第二,为了保持前后政策的衔接,应采用老人老办法、新人新办法。也即配套奖励政策的调整必须要设定一个时间节点,对第一代独生子女家庭应继续实施奖励政策,以保持政策的连续性以及体现政府的诚信,奖励资金由政府统筹;对第二代独生子女则可淡化奖励政策,强化扶助保障以及风险救助。第三,配套政策应逐步与社会保障相结合,将对独生子女意外伤亡的家庭一次性补偿逐步过渡到为其建立养老金帐号,以使独生子女夭折的父母安度晚年。

参考文献:

[1]苏州市老龄办.苏州市2007年老龄事业统计情况.姑苏老年网,2008.7.8.

[2]阎立.2006年蓝皮书——中国苏州发展报告.苏州:古吴轩出版社,2007:20-26.

[3]骆克任、吴瑞君.苏州市经济适度人口容量研究报告,2003:5-6.

[4]丁仁船、吴瑞君等.独生子女比例、婚育意愿变动对未来政策生育率的影响.南方人口,2007(3).

[5]于学军.中国现行生育政策非一胎化各地可微调.中新网,2007.7.15.

[6]张车伟、吴要武.城镇劳动供求形势与趋势分析.中国人口科学,2005(5).