贫困地区农村义务教育发展的现实困境与出路

曾　新

摘 要:教育经费短缺是制约贫困地区农村义务教育健康发展的关键问题,这一状况暴露出我国义务教育管理体制及义务教育经费保障机制存在的诸多问题。对此,完善公共服务型政府职能,建立城乡统筹的义务教育管理体制,改变农村义务教育供给模式,加大向贫困地区、弱势群体教育投入是解决贫困地区农村义务教育发展瓶颈的必由之路。

关键词:贫困地区;农村义务教育;现实困境;

政府职能转变

中图分类号:G522.3文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)05—0131—04

一

继2001年我国确立“在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的农村义务教育管理体制之后,2005年12月24日国务院发布了《国务院关于深化农村义务教育经费保障改革的通知》,按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区,适当兼顾东部部分困难地区。这一机制的实施,大大减轻了农民的教育负担,但是贫困地区农村义务教育的经费保障仍然存在一定的困难。主要表现在以下几个方面。

1.寄宿制学校条件差

自20世纪90年代中后期开始,随着计划生育政策的落实、农村适龄人口的不断减少和城镇化化水平的不断提高,我国农村地区,特别是中西部农村地区开始了新一轮中小学布局的大调整。布局调整后,农村学生上学路途远和不安全就成为家长和学校关注的焦点之一。寄宿制自然成为解决上学远和上学难的一个重要方式。对于那些基本上是“吃饭财政”“教育财政”的贫困地区而言,他们根本没有足够的财力去建设符合国家办学标准的寄宿制学校和半寄宿制学校,这些地区的寄宿制学校设施的配置远不能满足所有需要寄宿学生的需求。

如四川省贫困县布拖县教育统计资料显示,2006年该县小学生生均校舍建筑面积为3.73平方米,只达到2004年全国平均值5.15平方米的72.4%,与四川省平均值4.63平方米相差近20个百分点;初中生均校舍建筑面积为2.93平方米,仅为全国平均水平5.14平方米的57%,与四川省的平均水平的4.92平方米相差40个百分点。2006年该县小学寄宿生生均寄宿建筑面积只有0.314平方米,初中寄宿生生均寄宿建筑面积只有1.257平方米。①

2.寄宿制学生名额有限且生活补助标准偏低

《国务院关于深化农村义务教育经费保障改革的通知》规定,对贫困学生寄宿费用的补助,主要由地方政府来承担。由于贫困地区县级财政财力十分有限,使这项政策的实施打了折扣。以四川省布拖县为例,县级政府根本无多余财力承担寄宿生费用,其县域内寄宿生的费用都是由省和州拨款到县。这些下拨到县的有限经费,使受补助的学生数量也十分有限。而随着该县“两基”攻坚进程的推进和中小学办学规模的不断扩大,上一级行政单位——州下达的寄宿制学生名额根本无法满足寄宿制规模扩大的需求。

贫困地区往往处于边远地区,需要寄宿的学生以及需要寄宿补助的学生与其他地区相比较多。限于地区财政供给能力的不足,广大贫困地区学生的这种实际需求得不到满足。在四川省布拖县,拖觉片区镇中心校不得不向每个孩子家里额外收取150元或者等值的洋芋、四季豆作为补充。据2007年调研时该校校长的说法,由于物价上涨,学生的生活补助偏低,学生在校的基本生活难以维持。

3.学生和家长的经济负担和生活压力加大

新的农村义务教育经费保障机制的实施,从整体上降低了农村家庭的教育负担,调动了农村家庭送子女上学的积极性,但是对于贫困农村地区来说,许多贫困家庭子女上学依然存在困难,尤其多数寄宿学生家庭因贫困而无力承担学生的在校生活费用。内蒙古林西县的调研资料显示,每个寄宿制学校学生每学期仅伙食和住宿两项费用就达到470元,一学年约940元。再加上学生上学、放学的交通费用,学生家长探望孩子的来回交通费用,学生家长看望孩子新增加的吃、用的花费等,一个孩子一年下来的费用总计为1200元左右。以2002年林西县农民人均纯收入1450元衡量,除了免交的课本费和学杂费之外,一个家庭送孩子读书的费用竟占家庭的几乎全部收入。如果一个家庭有两个孩子在义务教育阶段学习,必然有一个要辍学。

4.教师实际收入没有得到改善

新的农村义务教育经费保障机制的实施,意味着全部取消农村中小学各项行政事业性收费,学校收入主要靠财政补助的公用经费。因此,学校没有能力发放教师除工资外的应该享有的各种津贴。而在新机制的相关内容中也只是规定了保障教师国家标准工资的发放责任,对教师应享受的津贴部分没有涉及。这也就是说,农村教师的工资有了保障,但原来激励性津贴的发放却出现了困难,这在一定程度上挫伤了教师的工作积极性。

二

为了加大对农村义务教育的投入力度,国家自2005年起实施了国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、国家西部地区“两基”攻坚计划、农村中小学现代远程教育工程、农村贫困家庭中小学生“两免一补”政策等,并且建立起新的农村义务教育经费保障机制,这极大地缓解了农村地区义务教育经费不足的问题。但是,贫困地区农村义务教育的发展仍不尽如人意,其义务教育经费不足问题依然是制约农村地区尤其是贫困地区义务教育发展的瓶颈。究其原因,主要有以下两点。

1.基层政府财权与事权不相称,使贫困地区农村义务教育发展陷于被动局面

农村义务教育经费保障机制是对“以县为主”的义务教育管理体制的有力补充,但它没有改变这一管理体制的根本性质——基层政府负责义务教育的管理和经费投入。这种基层政府义务教育负责制把义务教育的发展状况和地方政府的财政供给能力紧密地联系在一起。一旦地方经济发展状况不佳,当地的义务教育就只能低水平发展或形成供给不足的状况,并因此造成发达地区和贫困地区的义务教育发展水平呈现两极分化的态势。

自1951年全国师范工作会议提出基本普及小学教育的目标到《中华人民共和国教育法》规定“国家实行九年制义务教育”,我国义务教育规模不断扩大。而与此相配套的义务教育经费投入由基层政府负责这一特征一直都没有改变。1985年,中共中央《关于教育体制改革的决定》提出,义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责,分级管理。由此,义务教育被看成是“地方事业”,相关的权限和责任也被下放给地方政府,从而形成了“县办高中,乡办初中,村办小学”的办学格局,农村义务教育的筹资和管理责任实际上集中在乡镇政府和村组织身上。这一政策一直延续到2000年。2001年起实行“以县为主”的义务教育管理体制,义务教育管理和筹资的责任被上提到县。在我国的五级政府体系中,县级位列较低层级,这表明我国基层政府在义务教育的管理和筹资方面仍然负有重要责任。

在义务教育管理和筹资责任重大的前提下,我国基层政府的财政供给能力却相当薄弱。特别是1994年国家财政实行“分税制”后,地方财政收入占国家财政收入总额的比重不断下降,地方财政支出占财政支出总额的比重不断上升。中央财政收入占全国财政总收入的比重由1993年的22.0%提高到2007年的54.1%。②与此同时,基层政府的收入则相应减少,县乡收入占地方财政收入的比重由1994年的41.8%下降到2005年的38.6%。③2003年的税费改革虽然减轻了农民的负担,但同时也减少了乡镇财政收入。乡镇财政收入的减少不可避免地造成县级财政的减少。尽管这以后加强了上级政府转移支付的力度,但是税费改革造成的财政缺口依然使基层政府的财政供给能力下降。而自1978年以来,地方政府财政支出占全部财政支出的比重却一直处于上升态势,由1978年53.4%持续上升到2007年的76.9%。④

由上可见,基层政府存在事权与财权的不相称,这导致了地方公共服务的低水平或供给不足。义务教育基层政府负责制与基层政府财政供给能力的下降带来了日益增长的义务教育需求难以得到满足,严重制约了贫困地区农村义务教育的发展。

2.城乡有别的二元体制使贫困地区农村义务教育发展处于不利地位

一直以来,农民为我国的经济和社会的发展做出了巨大的贡献,但农民的教育权益却没有得到充分保障。《中华人民共和国户口登记条例》的颁布实施,第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。这意味着在事实上废除了1954年宪法中关于迁徙自由的规定,开始了城乡的隔离与分治(到1975年,宪法正式取消有关迁徙自由的规定,此后便一直没有恢复)。自此,具有中国特色的城乡有别的二元体制使得农民和城镇居民在公民权益保障、公共产品和公共服务享用上呈现出较大差异。回顾义务教育管理体制的变迁,城乡居民在接受义务教育的机会和水平上存在较大的差别,城乡分治特征非常突出。国家教育委员会1992年颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》规定,义务教育的基建经费在城镇主要由政府负担,在农村则主要由农民负担。城市居民除了负担子女学杂费外,不再直接负担任何费用;而农村居民除了负担子女的学杂费外,还要以农村教育费附加、教育集资的方式负担大部分义务教育的基建费和部分事业费。⑤农村教育费附加的征收对象是农村居民的收入,由乡政府组织征收,征收比例全国没有统一规定,各省、市、自治区或以下各级政府根据当地义务教育经费状况确定,所以农民个人是农村义务教育经费的直接承担主体。在城市,主要由当地政府负担义务教育经费。这种城乡居民在教育上的差别待遇,对农民极不公平。在“以县为主”的义务教育管理体制时期,虽然农村义务教育经费的承担主体发生了改变,由农民部分承担转而由政府全部承担,但是,由于在布局调整过程中,不少县级政府为了扩大规模效应、压缩教育经费开支,不顾实际情况,大量撤并了一批中小学校,造成一些贫困地区的家庭因支付不起孩子的住宿费或生活费等而使孩子辍学的情况。这种以供应决定需求的强制撤并学校的做法,以及新的义务教育经费保障机制将对贫困学生的补助交给财力有限的地方政府的规定,给贫困地区农村义务教育的发展带来隐忧。加上相关政策文本中没有对“地方政府”给予明确的界定,各级政府在政策执行中存在相互推诿责任的现象,这些都使得农民尤其是贫困地区的农民接受义务教育的权益无法得到充分保障,贫困地区农村义务教育发展仍处于不利地位。

三

1998年,中国首次明确深化财政改革的主导目标是逐步建立完善的公共财政体系。2007年中共十七大提出完善公共财政体系。公共财政体系的建立和完善充分说明我国政府的职能从经济建设转向了公共服务。

建立公共服务型政府,要求政府为全体公民的利益服务,公民的利益和意愿是政府工作的主要内容,对政府工作绩效的评估应该以公民对政府提供的公共服务和公共产品是否满意为核心标准。因此,随着公共服务型政府职能的建立和完善,政府有责任改善贫困地区及弱势群体的受教育状况,在制度安排和政策制定时,应把重心更多地放在贫困地区和弱势群体上,让公共服务型政府的服务更多惠及穷人,惠及弱势群体。

1.建立城乡统筹的义务教育管理体制,缩小城乡义务教育差距

城乡分治是造成城乡差距的主要制度原因。一直以来,农村的公共产品和公共服务的主要供给不是靠公共财政,而是靠农民自己,由此造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等,加剧了城乡之间的差距。政府应该充分认识到过去农民、农村对国家和社会所做的贡献以及在当时情况不得不采取的向城市倾斜的公共政策的弊端,打破义务教育等公共产品供给城乡分治的体制,在公共政策制定和制度安排上将农民和城镇居民同等对待,建立城乡统筹的义务教育管理体制,缩小城乡义务教育差距,尤其缩小贫困地区与城市的义务教育差距。

统筹城乡义务教育,是将农村教育和城市教育看做一个整体,在建立制度和制定政策时将两者予以通盘考虑,均衡提升农村和城市义务教育并最终形成城乡义务教育良性互动的动态发展格局。建立统筹城乡的义务教育体制的目的,不仅仅是缩小城乡义务教育间的差距,从义务教育发展的整体来看,统筹城乡义务教育还具有三层含义:一是使农村义务教育供给水平达到国家规定的最低标准。目前贫困地区农村义务教育是义务教育的短板,建立和制定向贫困地区、弱势群体倾斜的教育管理体制和政策,是统筹城乡教育必须首先解决的问题。二是缩小城乡义务教育的差距。城乡义务教育的差距反映在教育布局、教育经费、办学条件、师资水平、教育教学及教育评价等多个方面。统筹城乡教育应该从这几个方面着手,缩小城乡差距,达到城乡居民结果层面上的教育公平。三是发挥农村和城市义务教育的特色和个性,不断提升城乡义务教育的供给水平,并促进城乡间义务教育的良性互动。由于各种历史原因以及各种自然条件的制约,城市和农村教育具有不同的特点。统筹城乡义务教育不是消除这些特点,做到城乡教育的同一化,而是保持并发展城乡教育各自的特色和个性,并积极促进城乡教育间的良性互动。这一点,只有在城乡统筹的义务教育体制中才可能实现,而城乡义务教育间的良性互动也是统筹城乡义务教育的终极价值所在。

2.改变农村义务教育的供给模式,加大贫困地区农村义务教育的经费投入

公共服务型政府的首要责任应该是向全社会提供基本有保障的公共产品和有效的公共服务。在现阶段,对贫困地区而言,政府有责任提供达到国家规定的最低水平的公共产品和公共服务。

第一,针对农村义务教育发展的现状,尤其是贫困地区义务教育发展受到制度和政策制约的现实情况,中央政府应该重新界定中央和地方事权和财权的划分,明确划分各级政府的权责,改变地方政府财政供给能力不足导致教育投入不足或投入水平过低的状况。

第二,改变政府公共财政支出结构在义务教育方面不合理的状况。这种不合理主要反映在:用于政府正常运转的行政管理费用比例较大且增长过快,用于义务教育的投入比例较小且增长较慢。中央及各级政府应加大财政对义务教育的投入,并使公共财政支出向农村倾斜,尤其向贫困地区、弱势群体倾斜,以保障他们享受到国家规定的最低标准的义务教育服务。

第三,完善转移支付制度。政府需要更多的转移支付来减少城乡间和地区间义务教育的差距。针对贫困地区的义务教育经费投入,中央和各级政府的分摊比例应该十分明确。贫困地区义务教育发展完全指靠上级政府的支持,如果在经费投入上中央和各级政府的分担比例不明确,就会导致其经费不落实,影响贫困地区农村义务教育的正常发展。因此必须强化省级政府的统筹责任,省级政府既要保证中央财政的转移支付资金及时足额拨付到位,又要采取有效措施保证省及省以下各级政府应承担的资金落实到位,避免“挤出效应”,切实保证教育经费的落实。贫困地区义务教育经费短缺是经常性的,非项目性的,因此,在一般性转移支付和专项转移支付的选择上,应该多采用一般性转移支付。

第四,在地方政府财政供给能力不能满足义务教育供给数量和质量的情况下,可以考虑利用第三部门的加入来补充和改善贫困地区农村义务教育供给的状况,引入竞争机制,推进其义务教育数量和质量的提高。

受教育程度是决定收入水平的关键因素,贫困问题的产生与教育有着密切的关系。在中国,真正的贫困人口主要在农村,改善农村教育水平提高农村人口的收入水平,是公共服务型政府公共性的重要体现,也是国家和社会持续稳定发展的根本保证。

注释

①关于四川省布拖县数据均来自布拖县2001—2007年的教育统计资料。

②④蔡昉:《中国经济转型30年》,社会科学文献出版社,2009年,第154、166页。

③李萍:《中国政府间财政关系图解》,中国财政经济出版社,2006年,第42页。

⑤杨国勇,汪雷:《公共经济学视角下农村义务教育政府投入机制研究》,《经济社会体制比较》2007年第2期。

责任编辑:随 园