关于“拉票”现象的调查与思考

中共郑州市委组织部课题组

摘 要:防止和克服干部选拔任用中的拉票行为,是当前各级党委组织部门面临的一项重要任务。拉票行为呈现出的快速蔓延扩展趋势,给干部选拔任用造成了严重危害。拉票作为扩大干部工作民主的衍生物,是市场机制在党内政治生活中的一种客观反映,应辩证地看待拉票现象,辩证地把握“票的运用”。防止和克服拉票行为,要加强对干部的教育引导,不断提高干部民主素养;完善民主推荐(票决)制度,逐步提高推荐科学性;加大查处力度,形成高压威慑;推进配套改革,发挥综合效应。

关键词:干部选拔;民主推荐(票决);拉票

中图分类号:D262.3文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)05—0042—04

防止和克服干部选拔任用中的拉票行为,营造风清气正的选人用人环境,是各级党委组织部门当前面临的一项重要任务、一个重大难题。近期我们组成课题组,就防止和克服干部选拔任用中的拉票问题开展专题调研,先后召开座谈会10余次,访谈干部86名(厅级干部4名,县处级干部26名,科级干部56名),发放调查问卷517份(面向县处级干部120份,科级180份,一般干部217份)。通过对调查情况的分析,我们对当前干部选拔任用中拉票行为的主要表现、发展趋势、出现原因、造成危害有了比较全面深入的了解,也有针对性地提出了一些解决拉票问题的对策和建议,以供组织部门在今后选拔任用干部时参考。

一、拉票行为的界定、现状与危害

1.对拉票行为的界定与分类。拉票是请求参与干部选拔民主推荐(票决)人员对自己给予关照的非组织行为。拉票行为按拉票的目的可分为“选己票”和“排他票”;按拉票的主体可分为干部本人拉票、委托他人拉票和“小圈子”变相拉票;按拉票的方法可分为拉“关系票”、“贿赂票”、“人情票”、“服从票”、“交易票”等。

2.拉票的现状及特点。在问卷调查中,受调查者认为当前干部选拔任用中的拉票现象非常严重的达44.28%,认为拉票现象将继续蔓延的为49.82%。这表明,当前拉票问题已经十分普遍,并呈现快速发展蔓延的态势。调查中发现,当前拉票行为出现了几个新特点。一是范围日益扩大。从个别地方、个别人有拉票现象,逐步演变成多数人、多数地方有拉票现象;从非组织提名的候选人进行拉票,扩展到组织提名的候选人进行拉票。二是层级日益提高。拉票干部从县处级、乡科级发展到厅局级甚至省部级。三是手段日益多样。从请吃请喝、送钱送物、安排消费进行拉票,到承诺选拔成功后的回报,呈现出“期权”式交易的特点。四是行为日益经常。从特定时间段拉票发展到日常工作生活中拉票,一些干部甚至声称“把每一天都当做民主推荐(票决)的前一天”。五是组织日益严密。从干部个人进行拉票到有组织的进行拉票。六是活动日益公开。一些地方的拉票现象由个别人偷偷摸摸的隐蔽行为发展为有预谋的半公开行为。

3.拉票的危害。拉票对干部选拔工作造成的危害可概括为“四失”,即组织民主推荐“失真”,优秀干部心理“失衡”,广大群众“失望”,党委用人决策“失误”。拉票造成的其他社会危害也很严重:一是败坏了风气。拉票者通过形形色色的拉票行为,形成了干部民主推荐(票决)的潜规则,助长了宗派主义、好人主义和形式主义,助长了干部浮躁之风。二是滋长了腐败。拉票者宴请送礼,给予不当好处等行为,很多隐藏着滥用权力、权钱交易等腐败行为。拉票者成功后,往往利用权力为自己和小团伙谋取利益,滋生新的腐败行为。三是贻误了事业。通过拉票获得提拔重用的干部,往往热衷于结人缘、搞关系,而不是干工作、促发展。受调查者认为拉票挫伤干部干事创业积极性的达32.5%。60.63%的受调查者对拉票行为反应强烈,要求解决。防止和克服拉票问题,已经成为深化干部制度改革中的一个重大难题,到了非治理不可的地步。

二、产生拉票问题的原因分析

1.简单的以票取人使拉票成为需要。31.19%的受调查者认为拉票问题存在的原因是简单地以票取人导致的后果。在干部选任实际操作中,一些地方对推荐情况不作具体分析,把“票高”视为尊重群众选择,片面认为只有“取票最高”才能服众;一些领导班子和领导干部责任心和原则性不强,或缺乏驾驭全局能力,把按得票多少取人当做推卸责任、消除争议、平衡关系的手段,以示公开公正公平。“票”的重要性强化了拉票的冲动。

2.民主推荐(票决)制度不完善使拉票成为可能。33.38%的受调查者认为拉票问题存在的原因是制度建设滞后。主要体现在以下几方面:一是参加推荐(票决)人员的范围规定不够科学。2002年颁布的《干部任用条例》对参加推荐(票决)人员范围的规定相对固定,仅限于特定群体,致使拉票行为的实施相对容易。54.01%的受调查者有此认识。二是民主推荐(票决)方法不够科学。26.68%的受调查者认为民主推荐时间过短,提供材料过少。19.31%的受调查者认为被推荐人员范围过宽,容易造成选择的随意性。三是缺乏公开公正的竞争机制。推荐(票决)当事双方没有形成有效的沟通渠道,被推荐(票决)对象缺乏自我推介、展示才华的平台。四是引导不够得力。一些地方和单位对坚持党管干部的原则理解不深,认为民主推荐就是完全自由的选举,缺少对推荐(选举)人的思想政治教育和必要的正面引导。五是一些地方民主推荐(票决)组织不够周密。在时间、环境安排上不够科学、合理。

3.惩处不力降低了拉票的风险。16.85%的受调查者认为拉票问题存在的原因是因为处理力度不够。目前相关法律法规对拉票的表现形式、构成要素、形成结果、应负的责任等没有明确规定,使拉票行为较难界定;公开受理举报拉票行为的信息渠道不够通畅,使拉票者存在侥幸心理;现实生活中拉票情况比较复杂,给甄别拉票造成一定难度。这些都给拉票者提供了可乘之机,拉票行为因此得到快速发展蔓延。

4.“太平官”好当使拉票的收益长效化。当前干部绩效考核机制的不完善,使一些通过拉票上去的庸官能够滥竽充数混日子;问责机制的不健全,造成干部“上”去容易“下”来难;权力运行监督的薄弱,使干部能够长期享用拉票成功带来的收益,拉票因而成为一种绩效极高的“投资”。

三、对拉票问题的理性思考

问卷调查中,仅有20.43%的受调查者认为拉票干部素质较差。这说明拉票的存在有一定的现实合理性,要求我们客观地看待拉票问题,对拉票行为进行理性思考。

1.拉票是扩大干部工作民主的衍生物。近年来,随着我国民主政治建设进程的加快,民主推荐(票决)作为扩大干部工作中民主的重要形式,受到中央高度重视。《干部任用条例》规定,“选拔任用党政领导干部,必须经过民主推荐提出考察对象”。2004年颁布的“5+1”法规文件规定,“市(地、州、盟)、县(市、区、旗)党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选,一般应当由上一级党委常委会提名并提交全委会无记名投票表决”。这些法规文件明确民主推荐、全委会票决为干部选用的必经环节,推荐得票情况开始在干部提名、决定等关键环节发挥重要作用。一些地方在推进干部制度改革的实践中,采取差额票决的办法决定重要干部,增强干部选拔的竞争性,进一步强化了“票”的作用。从某种意义上讲,有推荐(票决)就会有拉票,拉票很难被彻底消灭。这要求我们把防止和克服拉票的目标定位为限制在可控范围,在措施上注重疏、堵结合。

2.拉票是市场机制在党内政治生活中的一种客观反映。改革开放以来,尤其是实行社会主义市场经济以来,我国经济社会得到快速发展,市场机制也逐渐从经济领域向政治领域蔓延渗透。全方位开放的市场原则带来了思想观念的多元化,一些干部在各种思想观念的激烈碰撞中,世界观、价值观、人生观发生扭曲,理想信念开始动摇。一些干部把市场经济等价交换的原则滥用到党内政治生活中来,使政治生活功利化和商品化。这些因素相互作用,为拉票的存在提供了土壤,成为拉票行为屡禁不止的深层根源。

3.辩证地看待拉票现象。沟通交流、公平竞争是民主的应有之义。一些干部在缺乏正常公开竞争渠道的现实状况下,采取打电话、发短信、当面拜访等不涉及直接利益的形式,主动争取参加民主推荐(票决)人员的支持,从某种意义上反映出干部民主权利意识的觉醒、民主能力的增强和对公平的渴求。当然,那些通过拉帮结伙、滥用权力、进行权钱交易的拉票行为,危害极大,必须坚决防止和克服。对拉票行为,不能看成洪水猛兽,谈之色变;也不能视若不见,听之任之。而应客观分析,理性对待,扬利除弊。当前防止和克服干部选拔任用中的拉票行为,重点是防止和克服拉帮结伙、滥用权力、权钱交易等消极的、不正当的拉票行为。

4.科学地把握“票的运用”。一方面,要继续高度重视票的作用,坚持把民主推荐结果作为干部选拔任用的重要依据之一,不能因为存在拉票问题,因噎废食,更不能以此怀疑甚至否定扩大民主的改革措施和成果,影响甚至动摇推进民主的信心和决心。另一方面,要清醒地认识到,我党选拔干部的标准是德才兼备,以德为先,干部的任用既要看民意,也要看岗位和工作需要,不能将民意完全等同于用人标准。同时,公民的素质,现实生活的复杂性、利益相关性,实现民主的具体方法等都会对民主推荐(票决)产生重大影响,甚至造成民主的失灵。民主推荐的票数不一定能反映真实民意,因而要走出“唯票取人”的误区。

四、解决拉票行为的对策与建议

防止和克服干部选拔任用中的不正当拉票问题,应多策并举,综合治理。既注重教育,又注重查处;既注重防止,又注意疏导;既注意治标,又注重治本。要进一步规范程序方法,完善体制机制,使干部不愿拉票、不必拉票、不能拉票、不敢拉票,让民主推荐(票决)体现人民是真实意愿,真正做到选贤任能,树立正确用人导向。

1.加强教育引导,不断提高干部民主素养。一是加强理想信念教育。要进一步加强思想政治建设,教育引导各级领导干部坚定理想信念,强化宗旨意识,加强党性修养,树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观,端正“为官”动机。在对待拉票问题上做到不想为、不愿为。二是加强民主法制教育。将民主法制知识、干部人事制度改革政策等作为领导干部中心组学习、教育培训的重要内容,定期组织集中学习,提高干部的民主知识、民主素养和公平竞争的民主精神,以积极心态、过硬本领、良好业绩接受组织和群众的挑选。三是加强警示教育。结合近年来中央和各地查处的违规选人用人问题典型案例,集中开展拉票专题警示教育,使各级领导干部深刻认识拉票的危害和后果,强化纪律意识,从中吸取教训,筑牢抵制拉票的思想防线。

2.完善民主推荐(票决)制度,逐步提高推荐科学性。坚持制度为重,规范程序,改进方法,让推荐(票决)最大限度地体现民主。一是规范参加推荐人员范围。在民主推荐中,除《干部任用条例》规定的参加人员外,可根据代表性、差异性、知情度、关联度的要求,适当扩大参加推荐的人员范围,吸收人大代表、党代表、政协委员,同级组织、纪检部门中层干部,老干部等政治参与能力强、公道正派的人员参加。二是明确组织引导责任。在参加推荐的主体范围较广时,如地级市以上层次民主推荐干部时,可根据职位要求,充分发挥组织部门熟悉了解干部的优势,将后备干部或其他干部按照一定比例预备人选,然后按照得票情况进行二次推荐。对于一些专业领导岗位、部门内设机构的领导岗位,应在推荐工作中明确要求,提高民主推荐的准确性。对于素质较高但因为工作原因不为群众了解的干部,给予重点介绍。三是设置展示平台。在进行干部推荐前,除按照常规发放个人工作简历等之外,可让符合推荐条件的人选通过电视、电台、网络等媒体公开竞职演讲,为干部展示真才实学搭建平台,也可以加深推荐(票决)人员对干部的了解。四是改进投票办法。实行定期民主推荐制度,结合年度考核和其他工作,每年组织开展一次民主推荐,推荐结果在一年内有效。按推荐职位1∶3以上比例设置推荐人选,尽量减少利益相关性的影响。推荐结果分散的,实行二次推荐或多轮推荐。提供民主推荐的宽松环境,要求参加推荐人员间隔一定距离,有条件的设立独立写票台;或变现场集中划票为集中讲解、统一发票、分头填票、限时投票,为参加推荐人员提供足够的距离范围和时间长度。完善会议投票推荐和个别谈话推荐相互印证的具体办法,注重通过谈话了解干部的深层次问题。在干部推荐(票决)前,严格保密措施,控制知情人范围,减少拉票等非组织活动的时间和空间。五是改进统计分析办法。可实行分层、分批推荐和加权计分,将参与民主推荐的人员分为上级分管领导、同事、服务对象三个层次,分类分批进行投票推荐,按照一定比例加权计分,不搞“一人一票”的简单相加。将会议推荐和谈话推荐结果综合计算作为推荐结果。在发放民主推荐(票决)表格的同时发放拉票情况测评表,实现对拉票行为的及时监控。六是完善民主推荐的结果运用办法。坚持把民主推荐结果作为干部选拔任用的重要依据之一。明确党委任用干部在民主推荐中的最低得票比例。对于得票相对集中、票数相近的人选,同时列为考察人选,实行差额考察。民主推荐得票率低,多数群众不拥护的,不能确定为考察对象。坚持从推荐高票到低票确定考察对象的一般性原则。如有高票人选确定不列入考察人选,或个别低票者被列入考察人选,应作出专门书面说明。明确不简单地以票取人的具体情形。

3.加大查处力度,形成高压威慑。一是制定拉票惩戒办法。对拉票行为,根据危害程度的不同,分别制定惩戒措施。对以大范围打电话、发短信、当面拜访等形式拉票的干部,给予通报批评,由组织进行诫勉谈话。对以宴请、送礼品、安排消费活动、权钱交易等形式拉票的干部,考察前发现并查实的,不作为被推荐人选;考察中发现并查实的,取消考察资格;考察结束后发现并查实的,不再纳入酝酿范围,不予提交党委讨论;已提拔的,坚决撤下来,给予相应纪律处分,触犯法律的移送司法机关处理。对参与帮助他人拉票的干部,被帮助对象被列为考察对象的,给予警告处分;被帮助对象得到提拔的,给予降级处分。对接受有拉票意图的宴请,收受拉票人礼品或参与拉票人安排的消费活动的,给予严肃批评教育。二是加大宣传教育力度。利用广播、电视、报纸、网络等媒体,广泛宣传拉票惩戒办法,形成遏制拉票的良好社会氛围。在每次干部选拔前,将拉票惩戒办法传达到所有参加民主推荐(票决)和被推荐资格的人员,讲清楚纪律要求及拉票行为应当承担的后果,教育广大干部严格遵守组织人事纪律,坚决抵制拉票行为。三是健全举报受理机制。把防止和克服拉票行为纳入组织部门干部选拔任用监督检查范围,充分发挥12380举报电话的作用,设立公开举报电子邮箱,面向社会受理拉票举报线索,建立拉票信息收集上报的快速反应机制,及时收集汇总、调查处理。四是加大惩处力度。落实查核工作责任制,对反映拉票问题的举报认真进行查核,举报查核情况要由具体负责人和责任人署名。对拉票行为发现一起,查处一起,严格按照有关规定追究责任,形成高压威慑。

4.按照正确政绩观的要求考核干部。要介入经济社会发展主战场,一线考评,跟踪问效,了解干部的实际表现和工作业绩,并将其作为调整使用的重要依据。按照“事前有预防、事中有监督、事后有检查、违纪有追究”的原则,加强对干部选拔任用工作的动议、民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、任前公示等环节的监督,遏制不正之风,防止权力滥用。加强财务审计监督,切断利用公共资源拉票的渠道。改进后备干部选拔管理办法,采用委任制选拔干部原则上从后备干部中产生。拓宽干部“下”的渠道,加大干部问责力度,对难以适应岗位要求、工作不力的干部,坚决予以调整撤换。

责任编辑:思 齐