论构建中国特色社会主义权力制约机制

阎德民

摘 要:加强对权力运行的制约,构建中国特色权力制约机制,是防止权力滥用和权力腐败的治本之策,是加强党的执政能力建设、增强党执政合法性的客观要求,是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必由之路。在构建中国特色权力制约机制过程中,应遵循民主正义、合法法治、适合国情、分工制约等原则,着力解决好人大对“一府两院”的制约监督、多党合作与政治协商制度框架下的党际制约、执政党内部的权力制约、行政机关内部的权力结构和权力配置等问题。

关键词:权力制约;中国特色;制约机制

中图分类号:D616文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)05—0038—04

加强对权力运行的制约,构建中国特色权力制约机制,是预防腐败的治本之策,是加强党的执政能力建设、增强党执政合法性的客观要求,是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必由之路。要在吸取和借鉴人类政治文明有益成果的基础上,以改革创新的精神加强对权力运行的制约,探索建立中国特色权力制约机制,以保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益,从源头上预防和解决腐败问题。

一、构建中国特色社会主义权力制约机制的重要性和必要性

在党的十七大报告中,胡锦涛同志从推进中国特色民主政治建设和反腐倡廉建设的高度,提出了权力制约问题。在这样一个重要历史时期提出这样的问题,既体现了我们党对中国特色民主政治建设和反腐倡廉建设规律的新认识,体现了我国政治体制改革的新指向,同时也凸显了加强对权力运行的制约、构建中国特色权力制约机制的极端重要性。

第一,构建中国特色权力制约机制,是防止权力滥用和权力腐败的治本之策。现实生活中,一些腐败现象不仅在一定程度上反复出现,而且还具有相当的普遍性。反复出现的问题要从规律上找原因,普遍出现的问题要从制度上找原因。历史和现实都表明,不受制约的权力必然导致腐败。现在一些地方和领域腐败现象屡禁不止,一个重要原因,就是缺乏对权力运行的有效制约。防止权力滥用和权力腐败,根本在加强制度建设,核心是完善权力制约机制。这是防止权力滥用和权力腐败的治本之策。

第二,构建中国特色权力制约机制,是加强党的执政能力建设、增强党执政合法性的客观要求。执政的实质就是掌权。加强党的执政能力建设,就是要解决为谁掌权、靠谁掌权、怎样掌权等一系列重大问题,提高党解决这些问题的能力。加强对权力运行的制约,保证把人民赋予的权力切实用来为人民谋利益,始终是我们党执政所面临的一个重大课题。能否解决好这个重大课题,直接关系到党风廉政建设和反腐败斗争的成效,关系到坚持和巩固党的执政地位。如果说惩治和预防腐败是党执政能力的重要体现,那么完善权力制约则是党执政能力的重要标志。权力腐败严重损害公众利益,损害党的形象和公信力,间离党和人民群众的血肉联系,削弱乃至瓦解党执政的合法性基础。加强党的执政能力建设,巩固党的执政地位,必须建立和完善权力制约机制,有效防止对权力的滥用,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

第三,构建中国特色权力制约机制,是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必由之路。政治文明是一个国家社会政治生活的进步状态和在政治发展中取得的成果。在制度层面上,它主要表现在民主政治的制度化、规范化、程序化,其核心是对公共权力进行配置、整合和有效控制的机制以及确保这一机制有效运作的相关规程。从人类政治文明发展进程看,权力制约机制的建立和完善,是人类政治文明发展的一个重要标志。如果权力失去制约而被滥用,必然使政治文明遭到破坏。党的十七大报告强调,发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,必须扩大人民民主,保证人民当家作主。从权力制约的角度看,所谓民主,就是要使人民成为权力的主人,既让人民充分享受到民主权利又使权力在人民的制约监督下运行。加强对权力运行的制约,是社会主义民主政治题中应有之义,是人民当家作主的重要制度保证。

二、构建中国特色社会主义权力制约机制应当遵循的原则

为了建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力制约机制,在构建中国特色权力制约机制过程中,应当遵循以下几个重要原则。

第一,民主正义原则。民主最基本的要义是人民主权与民选政府。在民主政体下,任何一个政权都是人民选择的结果,人民是其权力的唯一来源。权力来源于人民,它应当被用来为人民谋取利益。而要保证权力不被滥用,就必须将权力置于人民的规制之下。人民是制约权力的主体力量,发展人民民主是加强对权力的制约的根本路经。从某种意义上说,民主的实质就是制约公共权力。“民主主要表现为一种自下而上运行的权力。它是在政治管理系统中处于被管理地位的多数人对处于管理地位的少数人的制约。”①构建中国特色权力制约机制,核心在建立和完善民主机制,使人民能够通过这一机制对权力实施有效的制约。权力制约的民主诉求总是与权力制约的正义诉求联系在一起的。对权力的任何滥用,都是对社会正义的践踏。社会正义是社会主义民主政治的核心价值。强化权力制约,必须始终以维护和实现社会正义作为其核心价值目标。构建中国特色权力制约机制,既要体现权力制约的民主诉求,又要体现权力制约的正义诉求,凸显社会主义民主政治的核心价值,以实现公共权力的平等分配及其运行的有序、公正。

第二,合法和法治原则。权力制约的一个基本价值维度,就是保证公共权力在合法和法治的轨道上运行。对于公共权力及其执掌者而言,合法性是要求社会公众能够承认和接受其统治、治理,使其权力具有尊严。合法性既是权力制度体系的价值取向,也是权力制约的价值追求。权力制约不仅有其合法性要求,也有其法制性要求。只有在法治的状态下,才能使权力得到有效规制,保证其规范运行和正确行使而不至被滥用。从本源意义上说,所谓的法治,就是要防止公共权力的滥用,保障人民当家作主。在法治条件下,政府的权力是有限的,它的权力只来源于人民以及法律的授权和委托,并且只能在法律规定的范围内规范行使,否则即为无效或非法。法制化的权力制约是一种刚性的制度约束,因而这样的权力制约更为有效。构建中国特色权力制约机制,既要通过一定的权力制度体系来实现和维系权力制约的合法性,又要着力推进相关制度体系的法制化。

第三,立足国情原则。作为制约权力的制度安排,西方的多党制、议会制和“三权分立”并不适合中国的国情,既没有其在中国赖以存在的历史文化传统,也没有其在中国发挥作用的政治和社会基础。如果不顾中国的国情和历史文化传统,盲目照搬西方的政治制度和政党制度,必然给国家和人民带来巨大灾难。实践表明,西方的多党制、议会制和“三权分立”并非是解决权力制约问题的最佳模式,它们没有也难以解决西方社会存在着的腐败问题。构建中国特色权力制约机制,需要借鉴人类政治文明的有益成果,但必须坚持从我国的基本国情出发,坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持人民代表大会制度和共产党领导的多党合作和政治协商制度,绝不能照搬西方的多党制、议会制和“三权分立”。要特别注重并且善于总结我们自己的实践经验,构建起植根于中国自己土壤里、具有更多中国元素的权力制约机制。

第四,分工制约原则。为反对独裁专制,加强权力制约,近现代西方国家普遍实行了分权制衡的宪政原则。由具体国情所决定,中国不能实行分权制衡原则,而是应当实行分工制约原则。分工制约与分权制衡是有着严格的区别的。二者的区别主要体现在社会主义政体和资本主义政体的原则界限上。分工制约的基本要义是“分工负责、互相配合、互相制约”,而分权制衡的核心要义则是“权力分立、互相独立、相互制衡”。在政体意义上,分权是立法、行政和司法之间在组织和责任上的绝对划分。尽管这样做能够有效地防止权力过分集中,但却往往出现以不同党派和利益集团为背景的各权力主体之间的彼此制肘、互相拆台,导致议而不决、决而不行、效率低下。而分工则是各种国家职能在组织和责任上的相对划分。在以人民代表大会为基础和核心构建起来的权力制约框架体系下,各国家机关之间虽然分工不同、职责不同,但目标是完全一致的,既在各自职权范围内独立负责地开展工作,同时又彼此之间密切配合,从制度上避免了“三权分立”政体下各权力主体之间唱对台戏、搞内耗等情况的出现。因此“分工制约”的治国效率总体而言高于“三权分立”政体,“干一件事情,一下决心,一做出决议,就立即执行,不受牵扯”,“这方面是我们的优势,我们要保持这个优势”②。

三、构建中国特色社会主义权力制约机制必须着力解决好的几个问题

经过这些年的不懈努力,权力制约机制已在我国初步建立起来,并在预防和治理腐败中发挥了较好的作用,初步遏制了一些腐败现象的高发势头。但是,我们的权力制约机制还存在一些不健全不完善的地方。对权力运行制约不力,仍是一些腐败现象高发频发的重要原因之一。2007年1月,胡锦涛总书记在中央纪委第七次全会上指出,“要抓住正确行使权力这个关键,建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”③。这段重要论述,既对构建中国特色社会主义权力制约机制提出了新的要求,同时也为其指明了方向。以笔者浅见,当前构建中国特色权力制约机制,应着力解决好以下几个问题。

第一,人大对“一府两院”的制约监督问题。人民代表大会是我国的国家权力机关,依法享有对国家行政、审判和检察机关的监督权。人民代表大会及其常务委员会的监督,是我国权力制约监督机制体系中最高层次、最有法律效力的监督。人大对“一府两院”监督的实质,就是要从制度上确保宪法和法律得到正确实施,确保行政权和司法权得到正确行使。构建中国特色权力制约机制,首先就要切实解决好人大对“一府两院”的制约监督问题,完善相关的制约监督机制。解决好这一问题,最根本的是把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一起来,正确处理好加强人大监督与坚持党的领导、支持“一府两院”依法行使职权的关系。要以依法行政、公正司法为主要内容,进一步健全监督机制、完善监督制度,增强人大对行政、审判和检察机关工作监督的针对性和实效性,支持和督促他们严格按照法定的权限和程序办事。要紧紧围绕党和国家的工作大局、改革发展稳定中的热点难点问题和关系群众切身利益的问题,改进和加强人大监督工作。要坚持民主集中制原则,依照法定程序集体行使职权,集体决定问题。要扩大和改进人民群众通过人大有序参与管理国家事务的渠道和方式,完善以人大代表为主渠道的民意表达和整合机制,保障人大代表依法行使职权,推进人大工作的公开性和透明度。

第二,多党合作与政治协商制度框架下的党际制约问题。党际制约是指各参政党对执政党行使权力的制约。这种制约集中地体现在共产党领导的多党合作和政治协商这一制度化形式中。中国的多党合作和政治协商必须由共产党领导,共产党对权力的行使应由各民主党派制约监督。这就是权力制约机制在党际关系上的鲜明中国特色。参政党的民主监督是中国特色权力制约监督机制的重要组成部分,建立参政党民主监督的长效机制是构建中国特色权力制约机制的内在要求。要进一步完善政治协商制度,依法保证政协制约监督渠道的畅通,落实政协章程和相关规定,完善制约监督程序,充分发挥民主党派参政议政和民主监督作用,有效发挥人民政协的制约监督功能。应把政治协商纳入决策程序,支持政协运用专题调研、委员视察、提案等形式对国家宪法和法律法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关工作人员履行职责和廉政情况等进行制约监督。要进一步规范执政党同各参政党协商的内容和程序,使政治协商进一步制度化。要在坚持既有架构的前提下合理安排权力结构,把参政党参政议政与制约监督的范围、方式、内容、步骤等方面用制度与法律方式固定下来,以便为民主党派发挥参政议政与制约监督功能提供组织和法律保障。

第三,执政党内部的权力制约问题。构建中国特色权力制约机制,必须着力完善执政党内部的权力制约机制,大力发展党内民主。要认真落实党章及党员权利保障条例等党内规章赋予党员的知情权、参与权、选举权、监督权等民主权利,使党员在党内生活中真正发挥主体作用;牢固树立党员主体意识,健全党员权利保障机制,发挥党员在党内事务中的参与、管理、监督作用;推进党务公开,创新党务公开形式,拓宽党员参与党内事务渠道,探索和丰富党员发挥作用的途径和方式。要按照党的十七大的决策部署,进一步完善党的代表大会制度,实行党的代表大会代表任期制,选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制;完善党的地方各级全委会、常委会工作机制,发挥全委会对重大问题的决策作用;严格实行民主集中制,健全集体领导与个人分工负责相结合的制度,反对和防止个人或少数人专断;完善全委会、常委会的工作规则,推行地方党委讨论决定重要问题和任用重要干部票决制。要加强对贯彻执行党的路线方针政策情况、执行民主集中制情况、领导班子和领导干部党风廉政建设情况、选拔任用干部情况的巡查,进一步加大对党政领导干部问责的力度。

第四,行政机关内部的权力结构和权力配置问题。合理的权力结构要求对各权力主体进行合理的分解与整合,使之处于相互平衡的和谐状态,以避免权力过分集中;要求科学界定各权力主体的职能和作用范围,清晰权力边界,既彼此独立,各司其职,又相互支持,密切配合,减少权力的摩擦成本,控制权力越界行为。当前我们应当重点加以考量的,是按照决策权、执行权、监督权适度分离的原则,整合相关职能及其机构,科学分配权力,合理设置权力层级。要通过改革,使决策机关只有决策权而无执行权,执行机关只有执行权而无决策权,监督机构单独设置,在职能上不同决策机关和执行机关重叠交叉。要着力健全各部门、各系统内部权力的合理配置,严格划分不同权力的使用边界,加强对权力使用的规范和限制,形成部门内部的权力制约与协调机制。与此同时,还要进一步健全组织法制和程序规则,以法律和规章的形式把不同权力的行使确定下来,将其纳入法制化、程序化轨道,保证分工明确、各司其职、各负其责,按照法定权限和程序行使权力、履行职责。

第五,权力制约机制的内在本质要求问题。权力制约机制之所以能够发挥限制与约束权力的功能,是由其内在本质要求决定的。从权力制约机制形成和运行的一般规律看,构建中国特色权力制约机制,至少应当遵循以下几点本质要求。一是权力制约主体活动的独立性。如果权力制约主体活动的独立性没有切实保证,其他机关、组织或个人可以随意干涉,那么它就不可能对被制约对象形成有效的监督。二是被制约对象活动的公开性。如果搞暗箱操作,就剥夺了权力制约主体的知情权、参与权、监督权,制约权力就成了一句空话。三是权力制约关系的对等性。权力制约主体只有享有与被制约对象平等的地位,才能对其施权行为形成制约。如果权力制约主体依附于被制约对象,那么就不可能有效防止权力失控、决策失误、行为失范。四是权力制约手段的强制性。权力制约主体的制约活动要有党纪国法的强制力量作为保证。只有以这样的强制力量为手段,才能迫使被制约对象无论意愿如何都接受制约主体的约束。五是权力制约主体的协调性。亦即各类制约主体在权力制约过程中彼此之间是相互协调、密切配合而不是相互推诿、彼此掣肘的。在我国,各权力制约主体分工虽然有所不同,但他们的根本目标却是一致的。权力制约目标能否顺利实现,不仅取决于权力制约主体各自运作的状况,同时还取决于彼此间协调配合的情况。只有各权力制约主体间能够做到功能上互补、结构上互动,才能有效提高权力制约系统的整体效能。

注释

①李景鹏:《论权力分析在政治学研究中的地位》,《天津社会科学》1996年第3期。

②邓小平:《改革的步子要加快》,《邓小平文选》(第三卷),人民出版社,1993年,第240页。

③胡锦涛:《在中央纪委第七次全体会议上的讲话》,《人民日报》2007年1月10日。

责任编辑:思 齐