临汾煤改现象

谭翊飞

这是一场私营企业不乐意、地方政府有顾虑、大企业没有热情的改革,那么,改革的动力在哪里呢?

临汾市近年的经济发展史是一部矿难史,最多的时候一年因矿难死亡数百人。这些矿难除了让这个地级市有独特的记者文化(记者站林立,一年交50万元就能获得4个证件,最多的时候,这个地级市有上百个记者站),更让这里形成了独特的官场文化,如果一个副市长从分管煤炭的位置调到社保等部门,他也要庆贺一番,这意味着他可以在同级位置相对安全地等待晋升。

在临汾的官员们看来,如果这次煤炭改革完成了,那么今后如果再有矿难,撤职的不会是地方的官员,而是国企老总。

如果说临汾的官场死结是因为煤,那么这场煤炭资源整合改革在官员们看来正是化解这一问题的良药。

临汾市的官员因为矿难换得太频繁了,14年换了9任煤炭局长,9年换了5任书记,还不包括书记空缺期间行使书记职权的一名省委常委。

推卸责任同时也意味着失去了权力,可是他们更愿意在私底下抱怨,虽然他们也不清楚改革后是否真的能让他们卸责。

综合各方面看来,这是一场私营企业不乐意、地方政府有顾虑、大企业没有热情的改革,那么,改革的动力在哪里呢?且不说改革的手段和措施公平、透明与否,改革是否符合法治原则以及与国家之前的政策是否相悖,推动改革的两大原因,安全和资源有效开采问题,真的能够通过民营企业退出、国有企业接盘达到吗?

谁的玉米?

“山西的乡镇企业就是一个字,煤,没有煤就没有山西的乡镇企业。”说这句话的人叫樊纪亨,临汾市撤地改市后的第一任市委书记。

煤炭值钱,煤炭公司老总就成了香饽饽。在计划经济年代,山西省分管煤炭的干部不到,国家计划委员会的会是开不成的。改革开放以后,国家曾把山西省11个统备煤矿中最好的7个直接收归中央管理,这一逻辑在一些人看来恰似现在山西省属企业要兼并私营煤矿。

1986年胡耀邦到山西考察,继续提倡他在1983年就提出的“有水快流、扬长避短、发挥地方资源优势”的经济改革思路,于是山西的小煤矿迅速崛起。

年过花甲的樊纪亨1984年就在临汾市洪洞县任副县长,分管乡镇企业,2001年起任临汾市委书记,对临汾市煤炭经济发展了如指掌,甚至可以说,临汾的经济起飞就在他的任期内完成。

小煤矿最初也并不是私人的,大多是村里或乡政府的,他们有关系,能从信用社贷款。只是到了后来,这些乡干部或村干部自己不干煤矿了,纷纷将之承包给私人老板。那时候煤并不好销,樊纪亨经常要到火车站拉关系要车皮。

再后来,承包的矿就基本上变为私人的了,那时候关于乡镇企业的发展有“温州模式”和“苏南模式”的争论,“临汾就采取了温州模式,也就是个体经济。”

一位在当地煤校毕业,从普通煤矿工人做到煤老板的皮肤黝黑的老板向本刊记者讲述了煤炭政策变迁历程。在他看来,临汾市的煤炭政策大概从2002年开始折腾就没有停止过。先是关闭整顿,不奏效,于是提出产权明晰,还不行,再提出产煤方法改革,以至到后来的“五证”变“六证”、“标准化矿井建设”和换发新证等一系列措施接连出台。

煤炭价格的起落和矿难的频繁发生是煤炭行业“反复折腾”的直接原因。最大规模的变革始于2003年左右。这一年,樊纪亨从市委书记的位置上退下来,到了人大。那年全国两会,他作为牵头人提了一个议案,国家应当加征煤炭企业的所得税。这一提议得到回复,次年开始实行,仅仅煤炭企业所得税临汾市就增加数亿元的收入,占到全省增加量的80%以上。

煤炭价格一路疯涨,眼红的人越来越多。“好比是玉米,玉米是你的,你掰下来卖的钱是你的。如果玉米不是你的,你掰下来卖的钱怎么能全归你呢?”

于是,资源价款的提法就顺势而出——煤炭资源是国家的,煤老板只是开采资源,也就是“掰玉米的人”,他必须向国家交钱。

推行这一决策难上加难,因为这等于在煤老板头上割肉,而煤老板又与一些官员私下勾结,他们早已成为利益上的攻守同盟。直至2004年隰县矿难,时任山西省省长张宝顺在现场拍板,要求临汾进行矿产资源产权明晰改革试点,探明矿产资源储量,煤老板需购买资源后才能开采。

没有一个人愿意交资源费,老板们都在观望等待。僵持数月,突破出现了,已被判刑的前临汾市副市长苗元礼所在县的一个煤老板首先交纳了这笔费用,后来响应者众。

至于判罪的苗元礼本人,“大笔一挥就能让煤老板少交上几百万甚至上千万的资源使用费”。

勾结

外界多把5年前的那场改革称为“民进国退”,而将现在正在进行的改革称为“国进民退”,认为政府在大方向上的逆转是目前改革推进艰难的原因。

而其实,私下利益勾兑可能是更大的阻力。既然要交纳资源使用费,那么就需要先探明可开采资源量,“有不少煤老板私下送礼给官员,他们少交了很多本应交给国家的钱。”现在,“国进民退”改革,资源使用费有明确的退还标准,但退回的钱依据是“明规则”——也就是他们登记的储存量。

这是一场最为错综复杂的纠结和博弈,在“政府有意压低矿储量”的哭诉中,煤老板并不完全都是冤屈。

煤老板和官员之间的幕后交易有多深是一个谁也不知道底的黑洞。在苗元礼案调查中,有一笔煤老板送给苗的钱,煤老板坚持说是50万,而苗只承认收到了10万,后来调查发现原来苗的司机就独吞了40万。苗元礼的秘书曾在办公室大骂,“这个球娃,可把头儿给害惨,你说说,人家给头50万,他竟然……”

当地一个官员分析说,私人煤老板其实有三类,一类是近年已经赚了大钱的;第二类是花大钱买了矿,还没有投产的;第三类是已经投产但还不见效益的。这三种类型意味着他们与政府官员之间“勾兑”的程度和所花费的成本不一样。而目前敢于站出来维权的多属第二类,他们是这次改革的彻底失败者。大多数煤老板虽然利益受损,但并不愿意见记者。

目前,临汾市的煤炭改革表面上协议签定率不低,但大多只签订了框架协议,矿场设施设备的评估价一栏都是空。

三段论

2009年11月10日,临汾市下起了罕见大雪,暖气却没有来,即便来了,也传说要涨价一大截。老百姓怨声载道,政府却以临汾缺煤,需要从外地进口煤为借口涨价。当地甚至传播着“临汾有十多个县发不出工资”的小道消息。如此种种在一些人看来都不过是在释放烟雾弹,借此制造改革的阻力。

国有大企业、私营老板、市县官员——这三方在煤炭改革谈判中直接碰撞,反反复复,曲折而艰辛。而这其中,官员的态度最摇摆不定——他们的言行并不如他们所说的,完全执行省里的政策,但他们也不敢公开反对之。

地方官员们的表态是典型的“三段论”,“穿靴戴帽”。有一位来自基层的临汾市干部被要求谈自己的看法,他开头先说了一段表态支持的话,“好,这个就是好。”然后开始委婉地表达自己的看法,“我当过乡长、县长,爱去小饭店吃饭。这个东西我只是说说,都是听来的……”结束时,他又话锋一转,“其实这个也好解决,市长就把县长压住,县长就把乡长压住,那些老板还能不听乡长、县长的?”

这场改革之初政府并不是这样强硬一刀切。参与的核心人士对记者说,当初“比如你要一杯水,我要一包烟,我们可能都会做个妥协,你要半杯水行不行?先给你半包烟怎么样?我们那时和老板谈,把市政府的难处也讲清楚,互相让一步”。这位人士还受托去和新上任的煤炭局长牛立东谈话,告诉他“要多调研,少表态”。

他们针对不同的老板当时还采取不同的政策,“比如,你这个老板是不是投产了还没有效益?或者是还没有投产?这个老板在浙江还有没有其他产业,如果有,能不能引进到临汾,在这些产业合作上给些照顾?”他们还向省政府建议,“国有大企业划地盘的方式不好,应该允许国有大企业之间的竞争,私营老板可以自由选择兼并主体。”

下半年以来,改革速度加快。9月23日,山西省长王君在山西省政府召开推进煤炭资源整合和企业兼并重组座谈会上强调,“都要在9月底全部完成正式协议签订,10月底基本完成主体企业到位和证照过户换发工作,11月份全部通过验收”。

临汾某县的干部直率地表达了自己的担忧,“过去地方上,让矿上给盖个学校、他不得不盖。叫他修条路,他不敢不修。今后矿归省里了,叫他们修个厕所可能都不修了。”

从现实的政治逻辑分析,这点担忧绝不为过。如何协调矿场周边百姓和大企业的关系将是个考验。然而,对官员们来说,除开灰色利益外,矿归省属企业后,矿上的税收地方能得多少?他们拿什么来制衡大国企?

为什么不是999家或者1001家?

根据山西省的有关政策,担当此次山西煤炭产业大整合的主体只有7家企业,即大同煤矿、山西焦煤、平朔煤业、阳泉煤业、潞安矿业、晋城煤业五大煤炭集团再加上山西煤炭运销集团和山西煤炭进出口公司。

这其中的一些大公司尽管在今年获得了几十亿的信贷额度,但对收购民营小矿并不积极,且条件相当苛刻,大多提出以“零成本”收购。他们有他们的理由:民营煤矿大多处于矿脉的边角料,没有多大开采价值,维护成本还不小,有还不如无。

10月底,面对被媒体放大的种种质疑声音,山西省有关部门组织了一场专家座谈会,会议的结论是“(煤炭资源整合改革)顺应世界煤炭工业发展的趋势,是优化山西煤炭产业结构,实现产业升级的必由之路。”此前,《山西日报》曾发表评论员文章《煤炭资源整合恰逢其时》为改革定调。

中国社科院经济研究所刘小玄教授担心:“过去有地方政府做保护伞。现在如果收编上去,以后这个保护伞就不是由地方政府了,可能是由集团的那一级政府,比如说是央企,或者是省级的集团,或者是市一级的集团公司,那么这个保护伞就上移了。”

当然她并不认为“民进国退”或“国进民退”哪个更好,“关键是能不能解决安全生产和资源保护的问题,这个是我质疑的。”

有些私营老板质问,“为什么兼并后是1000家,而不是999或者1001家呢?”煤炭行业严重依赖于地理条件,“比如临汾的汾西县,矿产资源分布比较散,大多只适合小型开采,那怎样给不同的地理条件分指标呢?”

后来事实证明,这些目标其实无法达到。从7月份以来,临汾市政府分别以临政[2009]第30号、38号和44号文件向山西省政府汇报改革方案,三易其稿。在11月10日由市政府编制的一份通报材料上,对改革目标的表述,修饰词已经 从“必须”、“都要”悄然变为更缓和的“争取完成”等词汇。

有评论者指出,资本在追利上本是中性的,没有所有制之分,只有效率高低,而如何让资本的贪婪不至于危害工人的安全、危害子孙后代的利益,并且保证市场稳定的需求,这本是政府公共治理的问题,如果不治理政府自身,而治理煤矿,是否是本末倒置呢?