“小金库“治愈之道

任建明

把“小金库”界定为集体腐败，并将“集体腐败入刑”是不妥当的，甚至会导致集体代个人受过、最后人人无过的问题。因此，既要加大惩治的效力，也要搞准目标。

今年以来，中央政府拉开了新一轮“小金库”专项治理行动。先后发布了几个文件：中办、国办印发的《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》，四部委颁布的《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，以及最近中央纪委制定的《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》。

“小金库”在我国虽说是个老大难问题，但真要下定决心，并非不可治愈。为了达到治愈“小金库”问题的目标，基本的对策就是治标和治本两手抓，两手都要硬。

专项治理的新意

首先，是要重于治标。特别是在“小金库”问题比较普遍和严重的当下，治标是当务之急，此所谓病重用猛药也。

相较于以往的“小金库”治标工作，本次的专项治理很有一些值得称道的地方，由此，也让人们对本次治标的效果，特别是短期的效果多了一些期许。例如，对小金库问题及治理范围(单位范围、时间范围等)的界定更为具体；在治理手段或依据上，更多地上升到法纪的层面。这既体现了执法、执纪的严肃性，也提高了已有法纪的执行力；在治理策略上提出“依法处理，宽严相济”。特别是这个宽严相济策略，很有利于在短期内以较小的代价对几年来甚至历史上积累的大量问题进行一定程度的清理；重视举报和举报保护，对举报进行奖励，并按照一定的比例(3％—5％，最高额为10万元)兑现奖励，这非常有利于克服“信息不对称”，提升专项治理的效果。无论是可操作性程度的改进还是科学策略的积极采用，在我国政策、法规的制定历史上都具有开创性意义。

但是，对这次治理的长期效果，应保持谨慎乐观。这有两个方面的原由。第一，本次专项治理行动计划以治标为主，在治本对策方面，至少在目前阶段还比较笼统和缺乏，主要就是提出要在治理后期研究建立“长效机制”。第二，主要是由于这个问题的老大难特点。既然这个历经二十余年、十多次治理都没有得到根本解决的问题，就一定有它的深层次原因，过于简单化或理想化恐怕不行。

小金库并非笼统的“集体使然”

在过去的若千年里，党政机关、专家学者、社会大众对“小金库”问题已经有了很多的讨论。简单地说，小金库就是党政机关和国有企事业单位的账外资金。“小金库”的危害集中体现在“小金库”是贪污腐败的温床。但总体来看，多数已有的分析，特别是关于原因的分析还是偏向于笼统和简单化，不够具体，没有抓住问题的本质，揭示其深层的原因。例如，在“小金库”存在的原因上，认为主要是单位领导要为小团体谋私利或为单位谋福利和财政预算体制上的弊端，处理方式往往是以补代罚、以罚代刑、对事不对人等等。至于说到治理难或难以根治上，有分析认为是认识上的，认为经营“小金库”是为了方便工作，是为了搞集体福利；还有的分析认为“小金库”是一种“集体腐败”，建议要把“集体腐败”纳入正在修订中的《刑法》。特别是后几点，即把问题主要归结到“认识上”，是一种“集体腐败”以及“集体腐败入刑”的说法都很值得商榷。

“小金库”为什么要存在，为什么能产生，到底是谁真正握有决定权?说为了腐败和私利设立“小金库”不假，但不够深入、细致和全面。“小金库”能产生并非是笼统的集体使然，对于这个中央三令五申的非法行为，肯定也不适合于由一个单位或部门的民主讨论决定，甚至不能由领导班子集体决策。而最大可能的是单位或部门的主要负责人，“一把手”或相关直接分管负责人极为秘密的决定。当然，使用和支出也主要是由这很少的个人决定了。因此，把“小金库”界定为集体腐败，并将“集体腐败入刑”是不妥当的，甚至会导致集体代个人受过的问题。因此，即使要加大惩治的效力，也要搞准目标。例如，凡是设立“小金库”的单位或部门，对“一把手”或其他主要责任人先停职，后视情况再做降职或免职处分。这样就很有力了，甚至不需要动用刑法。类似的规定是否实施，当然也需要坚持宽严相济的策略，对历史问题和未来的问题应该采取不同的尺度。

治本之道的几条设想

从长远来看，要想真正治愈“小金库”问题，而且治愈效果要可持续、不发生反弹，根本之道在于治本。针对上述分析，下面对从源头上治理“小金库”提出几点建议。第一要深化财政预算体制改革。一是要解决预算内和预算外两本账的问题。一个单位只能有一本账，任何搞账外账的行为都是非法的。在短期内，可以通过推动预算外资金的公开以起到预防的作用。二是要深化“收支两条线”改革。这项改革推行了一些年，有一定的效果，但并不彻底，包括一些党政机关的行政性收入仍然和本部门的预算挂钩。这既助长了部门创收，也为“小金库”提供了资金来源。因此，一定要把这项改革进行彻底。对于政府机关，首先应做到所有收费都不能由本部门直接收取，可以交纳到政府的财务中心，最好是交纳到金融机构。其次，这些收费的多少一定要和收费机关或部门下一时期预算的多少从制度规定上彻底脱钩，也就是说，无论是正式预算还是按一定比例进行提留或奖励的临时性政策都不可以。第三，无论是哪个政府机关，不管是法院、公安、工商、税务还是别的机关，都不能在本部门、本系统内制定行政性收费和集体或个人的工作考核挂钩的绩效考评政策。作为一级政府，更不能制定这样直接诱发滥用权力、部门创收的政策。最后，也是很重要的一条，就是所有收费政策都必须进行公示，交费人员要容易获得这些政策和信息。所有收费政策必须经过一定的民主决策程序，且要制定成正式的政策，通过网站或其他便利的方式预先告知交费人。所有收费都必须直接交纳到总单位的财务部门，而不能由具体执行机构或人员来直接收取。当然，为方便交费人交纳，可以考虑由具体的执行机构或人员来代收。对于事业单位，也要参照类似的办法来操作。

二是要大力推动职务消费制度改革。首先，差旅、考察、交流、会议等职务消费项目，只要项目本身是必要的和合理的，又经过了一定的决策程序，就要有充分的预算支持，且各级党政机关一定要独立负担，要从客观需要上切断政府层级间的，特别是由上而下的摊派做法。多年以来，由于预算不足、权力向上集中、监督上重视不够，这种由上向下摊派已经成为了一个普遍的“潜规则”，必须要下决心予以纠正。其次，要从权力监督上探索出能有效监督自上而下摊派行为的体制和机制。由于我国的“权力过分集中”体制，短期内还只能是自上而下的监督比较有效，寄希望于下级政府机关和个人的监督或投诉是不大可行的。有鉴于此，各级政府的主要领导人以身作则也是很重要的。第三，在各级政府内部，都要推行职务消费公开，以公开来抑制“小金库”的支出。在支出上要能得到控制，设立“小金庫”并充实“小金库”的动因就小了。近些年来，一些政府机关出台了消费公务卡，设立了政府部门定点消费场所等，但如果没有公开，都很难起到虚有的效果。短期内，完全可以把职务消费公开作为领导干部个人述职的主要内容之一。当然，直接在政府内部，向人大、政协机关，甚至直接面向社会公开也不是不可行。这样的公开完全符合建立问责政府、透明政府的基本要求。

三是要赋予各个单位和部门必要的、合理的财权。这项建议主要是针对企事业单位，因为在党政机关不应当存在这样的问题，也不容许有这样的政策存在。行政事业单位根据其性质不同，都应当有或大或小的、属于正当的财权。不可否认，现实中确实存在一些规定不合理，不适当地限制了事业单位应当自主的部分财权，客观上也强化了单位和部门设立“小金库”的动因。在这项工作上，应当实事求是，解放思想，从具体的问题和情况出发。

最后需要说明的是，本次专项治理行动以清理、整顿和查办为主要目的的工作还是很有必要的，也是对治本措施的有力支撑。只要本着实事求是、务实灵活的态度，随着专项整顿的深入，相信更多的、更切合实际的治本措施会产生出来。四部委应当及时总结归纳，把具有普遍性的、有效的措施及时转化为制度或政策予以推广。

编辑／衡洁