论村委会选举规则发展中地方立法的作用

众所周知,各省、自治区、直辖市围绕村委会选举制定的地方性法规是我国村民自治法律体系的重要组成部分。2006年,修改村民委员会组织法(以下简称村委会组织法)已经被全国人大常委会排上立法计划。在此背景下,对村委会选举的地方性法规的作用进行评价,并展望其未来的发展趋势,对于法律的调整和完善是有益的。

一、地方性法规对于村委会选举程序的具体规定是村委会选举的直接法律依据,丰富和发展了村委会组织法的原则性规定

村委会组织法对于村委会选举的规定较为简略概括,欠缺可操作性。村委会选举的法律渊源包括宪法、法律和地方性法规。宪法确定了村委会通过选举的方式产生这一根本原则,除此之外没有规定其他内容。村委会选举的基本法律依据是1998年颁行的村委会组织法。该法以六个条款(第十一条至第十六条)构建了村委会选举的基本原则和基本制度,主要包括村委会选举的直接性原则、平等性原则、秘密投票原则、差额选举原则和村委会选举的主持机构、双过半当选规则、选举的监督制度等内容。从数量上看,村委会组织法关于村委会选举的规定明显偏少;在结构上,村委会组织法的规定缺乏体系的完整性;在内容上,只规定了基本制度和基本原则,但对于选举程序的细节缺乏直接规定。因此,仅靠村委会组织法简略、概括的规定根本无法满足我国几万个村委会选举的实践需要。

作为村委会组织法的补充,地方性法规在村民自治的实践中发挥了重要作用。直观地看,地方性法规的条文数量多、结构完善的特点是很明显的。目前,大多数省、区和直辖市都采用单独立法的方式来规定村委会选举的程序,也就是说,除了制定村委会组织法实施办法以外,还专门制定在本省、区和直辖市适用的村委会选举办法。从结构来看,目前绝大多数省、区和直辖市的村委会选举规则都用章节的形式分别规定选举工作机构的产生、组成和选民登记规则、候选人产生规则、投票规则以及罢免、辞职和补选程序等。就具体内容来看,这些程序规则的确立大大发展了村委会组织法确立的村委会选举原则性内容,这些具有可操作性的规则使村委会选举真正有法可依。

另一方面,村委会选举工作主要是以省为单位进行的,地方性法规成为规范村委会选举的直接法律依据。村委会选举是村民自治的内容之一,村民是村委会选举的组织者和参与者。但政府在选举时间的安排、选举过程的指导、选举结果的监督等方面发挥着重要作用。目前,各省、区和直辖市村委会换届选举的时间表是不一致的。每三年一次的换届选举工作,采取省级人民政府牵头,各市、县人民政府负责的管理方式。通常,省级人民政府会颁发相应的文件指导换届选举工作。这些文件带有地方性、实用性的特点,除了重申村委会组织法中关于村委会选举的基本原则之外,其主要内容大多直接来源于地方性法规的规定。

由此可见,从实践操作的角度来看,村委会选举实际上主要是依据地方性法规来进行的。各地的村委会选举程序规则制定后基本上已经经历了3次换届选举,在实践中得到了充分的锤炼,由此产生的经验和教训,为进一步完善村委会选举的程序规则提供了充足的养分。在村委会组织法酝酿进行较大规模修改的时代背景中,这些源于实践经验、教训的帮助,对于法律的完善也同样具有重要意义。

二、地方性法规对村委会选举规则采取了单独立法的形式,在立法形式上有明显的进步

法律与地方性法规在对村委会选举进行立法时,选择了不同的立法模式。目前,村委会组织法采取了附属性的立法模式,即将村委会选举事项的规定放在村委会组织法中一并加以规定,而大多数省级人大常委会则采取了单独立法的模式[1]。

地方性法规之所以主要采取单独立法模式,直接的原因是村委会组织法中有两项给省级人大常委会的立法授权。村委会组织法第十四条第四款,专门授权省级人大常委会对村委会选举的具体办法进行规定,而在村委会组织法第二十九条,又授权省级人大常委会可结合本行政区域的实际情况,制定实施办法。在我国现有的法律中,在一部法律中同时给相同的被授权者两项不同的授权立法条款,实属罕见。从立法授权的角度来看,村委会组织法要求省级人大常委会对村委会选举进行单独立法的意图十分明显。如果这样理解的话,不妨做如下猜测:全国人大常委会在制定村委会组织法的时候,已经意识到村委会选举规则应以单独立法模式为佳,只是国家立法条件尚不成熟,因此有意使地方性法规采取单独立法的模式,而法律则仍保留附属性立法的模式。

村委会选举规则采取单独立法模式比附属性立法模式更好,因为村委会选举规则与村委会组织规则相互独立,能使各自的立法结构更合理。选举法与组织法在内容上有巨大的差异。组织法一般对组织的构成、产生方式、职权、期限等进行规定;而选举法则主要对选举的主体、方式、方法、步骤、罢免等问题进行规定。概括来说,组织法是实体法,而选举法是程序法。在组织法中同时规定选举程序会产生两种缺陷:要么是为了保证结构的完美而导致选举程序规定过于简略,要么是选举程序十分完备而导致组织法的整体结构不够和谐。村委会组织法体现了前一种缺陷,其对于村委会选举的规定数量过少、过于简单,这实际上就是附属性立法模式的直接后果。而采取附属性立法模式的4个省区的实施办法则体现了后一种缺陷。首先,这4个省区的村委会选举规则的条款数量在实施办法中所占的比重相当大,与总条款数的比例分别为21:67(广西)、21:51(内蒙古)、19:47(江西)、19:42(河南)。其次,广西、内蒙古与江西三省区的实施办法中,都以单独一章规定村委会选举事项。不仅如此,内蒙古和江西两省区还把实施办法中的村委会选举一章分为数节加以规定,而其他各章并不分节。从内容和结构上来看,有关村委会选举的章节如果抽取出来,已基本具备了成为一个单独的地方性法规的条件。由此可见,采取附属性立法的模式只产生了上述4个省区的实施办法结构不够匀称的后果,其内容则与采用单独立法的效果完全相同。

既然单独立法模式在地方性法规层面已经体现了明显的优势,那么这一经验当然也可在法律层面得以复制。近年来,不仅有很多学者倡导制定村委会选举法[2],而且这一提议也得到了许多全国人大代表的积极支持[3]。但是,全国人大常委会在2006年立法计划中将修改村委会组织法列入“在法律草案或立法时机成熟时安排审议的法律案”,结果,由于全国人大常委会仍决心采取附属性立法模式,提议制定村委会选举法的热潮终告结束。尽管如此,村委会组织法的修改并不顺利,经过两年多的立法工作,至今也没有拿出成熟的修改意见。因此,在立法实践中对村委会选举规则进行单独立法仍有一线生机。从单独立法所具有的形式和结构上的优势来看,仍应不断建议全国人大常委会制定单独的村委会选举法。

三、村委会选举的地方立法应通过升格为法律而逐步被取代

尽管地方性法规在规范村委会选举方面起了如此巨大的作用,但由地方立法来支撑村委会选举的规则体系实际上却并不妥当。归纳起来,大致存在两个方面的缺陷:

第一种缺陷是由地方性法规之间的差异产生的不合理、不平等。地方性法规之间的差异遍布村委会选举程序的每一个具体环节,归纳起来,大致表现在10多个方面[4]。村委会选举规则的地区差异实际上是有弊端的。首先,某些差异本身就是不合理的。例如,对流动人口选举权的规定,由于各地存在差异,导致某些村民实际上丧失了选举权。其次,对选举权的不同规定违反了宪法的平等保护原则。由于地方性法规之间的差异导致不同省份的村民在村委会选举过程中的权利也有所不同。

第二种缺陷是有些地方性法规的规定还突破了村委会组织法的框架。地方性法规突破“上位法”的制度创新并不少见,尽管并非普遍现象。例如,对候选人资格设置条件,就是在村委会组织法的规定以外新增了对候选人的资格要求;乡镇政府提出对村委会的罢免提议也是新增加的一种罢免案启动手段;家庭成员或近亲属同为村委会候选人实行回避则直接剥夺了公民的被选举权。尽管对这些制度创新的合理性尚有争议,但这些做法还是十分明显地违反了执行性立法不得新增权利义务的要求。

仅靠地方立法机关的主动修改无法消除上述两点缺陷。解决之道只有一条,即由中央立法逐渐吸收并替代村委会选举程序的地方规则。理由有以下几点:

第一,村民自治属于法律保留事项,其具体制度应由法律进行创设。地方性法规只能局限于执行性立法,对村民选举的程序规则作具体的规定。对于地方性法规突破法律规定的范围创设权利义务的,应予以坚决禁止[5]。

第二,由法律对村委会选举程序进行统一规定,可以消除村委会选举规则不合理的地区差异。对于产生不合理结果的地方性规则的差异,只有通过中央立法才能解决。

第三,地区之间客观条件的差异对村委会选举规则的影响实际上并不大。通过比较我国各省区关于村委会选举的地方性法规之间的不同可以发现,这些不同主要反映了各省区人大常委会对村委会组织法的某些规定理解不同,并没有因为各地的客观差异而产生选举规则的实质性差异[6]。根据立法法第六十四条的规定,制定执行性的地方性法规有一个功能性的前提,即法律、行政法规的执行需要“根据本行政区域的实际情况作具体规定”,反过来讲,如果不存在这个条件,就不需要制定执行性的地方性法规。因此,村委会选举事项不需要通过地方立法进行规定。

第四,地方性法规中的村委会选举程序规则已经经过了充分的实践考验,可以将其中比较好的规定升格为法律规定。对于经验比较成熟,各地都基本达成共识的一些地方规定,可以升格为法律,从而形成全国一致的规则。

注释:

[1]村委会组织法实施以后,全国各省、自治区、直辖市的人大常委会陆续进行了配套立法的制定与修改工作。目前,采取单独立法模式的共有27个省、自治区和直辖市;采取附属性立法模式的共有4个省和自治区(即广西、河南、内蒙古、江西4个省区)。

[2]不少学者明确提出应制定村委会选举法。2005年5月20日的村民委员会选举法学术研讨会上,徐勇、余维良等专家都呼吁制定村委会选举法。有关论著请参见王禹:《村民选举法律问题研究》,北京大学出版社2002年版,第134~183页;刘志鹏、唐鸣:《应制定统一的〈村委会选举法〉》,载《中国民政》2002年第4期;赵东喜:《和谐社会下新农村村民自治制度的法律思考》,载《政治与法律》2007年第4期。王禹和热心于推动村民自治的记者熊伟都草拟了完整的村民委员会选举法立法建议稿。

[3]十届全国人大的前三次会议都出现了要求制定村民委员会选举法的提案:第一次会议共有北京、黑龙江、辽宁、湖北和云南5个代表团的156名代表提议;第二次会议有新疆、重庆、吉林、山西、湖北、河南、贵州、湖南、广东、江苏、福建、山东、辽宁和浙江14个代表团的446名代表提议;第三次会议有北京、江苏、吉林、云南、广东、广西、四川、辽宁、山东、安徽、河南和湖北12个代表团的384名代表提议。以上统计资料来源于中国人大网(www.npc.gov.cn)。有些提案已经比较成熟,如周洪宇(十届全国人大代表、教授、博导)的议案附有多达336条立法建议稿和说明。

[4]笔者将其归结为14个方面的差异:1.村民出生日期的认定依据。2.村民年龄计算截止日期。3.不具有完全行为能力的精神病人是否列入选民名单。4.长期外出并且未回村参加登记或选举的村民是否列入选民名单或计入选民人数。5.村民的户口所在地和经常居住地与选民登记关系的规定。6.是否应规定村委会候选人资格条件及如何规定村委会候选人资格条件。7.村民选举委员会的推选产生方式。8.候选人提名和正式候选人产生方式。9.流动票箱等选举方式。10.是否允许委托投票及委托的形式和程序要求。11.计票方式及选票设计。12.妇女和人数较少的民族成员等特殊群体的特别保护。13.乡镇政府的罢免建议权。14.村委会拒不召开罢免大会的处理。也有些学者进行了同样的比较工作。参见虞烈东:《省级贯彻〈村委会组织法〉法规比较与分析》,2005年全国村委会选举分析会论文,载于中国农村村民自治信息网;唐鸣等著:《村委会选举法律问题研究》,中国社会科学出版社2004年版。

[5]有些学者也提到了村民自治立法与立法法的关系问题,认为村民自治制度“只能制定法律”,不应授权地方立法。参见刘志鹏、唐鸣:《应制定统一的〈村委会选举法〉》,载《中国民政》2002年第4期。如持这种绝对禁止说,则村委会组织法中的授权条款即属违反立法法的规定。我们认为,立法法的本意是法律以外的立法形式不能对法律保留的事项创设新的制度,但是并不禁止在法律授权条件下的执行性立法。因此,应严格禁止的是地方性立法在执行性立法中掺入创设性条款,“创设”新的权利义务。而这种情况在目前我国地方立法的实践中并不少见。参见朱中一:《禁止“网络语汇”凸显地方立法六大缺陷》,载《人大研究》2006年第6期。

[6]由文化、历史等客观原因而产生的某省区的特殊规定还是有的,例如内蒙古的村委会叫嘎查村委会,但这种与其他地区的差异是形式上的,并不影响选举规则的内容。有不少论著也提到了村民自治地方性法规中缺乏结合本地实际而作出的具体规定。参见于语和主编:《村民自治法律制度研究》,天津社会科学院出版社2006年版,第155页;唐鸣:《关于完善村民自治法律体系的两个基本问题》,载《法商研究》2006年第2期;刘志鹏、唐鸣:《应制定统一的〈村委会选举法〉》,载《中国民政》2002年第4期。

(作者系苏州大学王健法学院副教授。本文系江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目:“村委会选举的法律规则”[07SJB820009])