提高地方人大代表议案质量的探讨

黄少凌

各级人大代表提交代表议案是人大代表依法履职的主要形式,是代表参政的主要平台。重视和发挥代表议案在人大及其常委会中的作用,对于完善人民代表大会制度、保障人民当家作主有着举足轻重的作用。笔者拟以H省人大代表提交的议案为例,分析当前地方人大代表议案的基本情况以及存在的不足,探究进一步完善提高代表议案质量的相关措施。

一、地方人大代表议案的现状及特点

随着民主法制意识不断深入民心,代表的履职意识不断提高,近年来地方人大代表议案呈现出以下几个特点:

1.法律议案逐渐取代议事议案。“小智者治事,大智者治人,睿智者治法。”2008年H省人大常委会立法计划安排提请审议的14件立法项目,其中有6件来自于代表提出的法律议案。据统计,在H省十届人大一次会议上,代表提交的226件议案中,立法议案只有16件,被立案的8件议案中,6件议案为法律议案。而到H省十一届人大二次会议上,被立案的20件议案全部为法律议案。人代会上代表提交的立法议案日趋增多显示代表们的法律意识和法治观念正在明显增强,许多代表开始寻求通过立法来解决一些普遍的社会问题,为这些问题找到一个解决之道。在民主法律素质提高的基础上,人大代表已由单一的立法审议者向综合的立法决策者角色转变,从而日益切实、深入地参与到立法决策进程之中。

2. 从关注地方发展到注重民生改善。通过代表议案为地方发展争取资金、项目,借助议案的影响力解决一些司法个案,曾经是代表议案的主要内容。以H省十届人大三次会议为例,在代表提出的172件议案中,有37件议案是为地方发展争取资金和项目的,而在H省十一届人大一次会议上,代表提交的25件议案中,有10件议案是关于促进就业、维护公民教育权等保障民生的议案,只有3件议案是为地方风景名胜区设立保护条例的议案。代表所关注的重点不再仅仅局限于地方经济的发展,更多的代表将目光从GDP的增长转移到人民群众幸福指数的增长。

3. 从实地调研到民意渠道多样化、信息化。随着信息技术的不断发展,网络、电子媒体等新型的信息渠道正在被代表所运用。许多代表开始运用网络、广告、新闻媒体征集议案的素材和议题。据统计,2009年,H省十一届人大代表拥有代表博客和代表网站的人数为67人,运用电子邮箱与选民联系的人大代表已经达到了150多人。相对于十届人大代表来说,分别增加了40人与100多人。代表依托网络等信息化手段收集民意,不仅拓宽了代表的视野,也丰富了代表议案的内容,提高了代表议案的质量。

4. 从个人撰写到集体智慧。为了提高代表议案的质量,部分代表在撰写议案时,不仅邀请专家学者出谋划策,甚至还成立代表议案撰写办公室,依靠专家学者的力量来完善自己的议案内容。还有部分代表通过依托代表小组,集体开展调研活动,提高代表议案的立案率。H省十一届人大一次会议上被立案的25件议案大部分都是代表依托代表小组集体调研,经过各自所属代表团集体讨论完善以后,再提交大会审议的。其中部分代表还围绕关于制定《就业促进法》的议案,邀请专家召开了有关的议案论证会,来提高代表议案的质量。

二、当前地方人大代表议案存在的问题及原因

目前,代表议案的质量虽然有了较大的提高,但是被改为意见和建议办理的代表议案的数量还是较多,7年来H省人大共有722件代表议案被转为意见和建议办理,占代表提交议案的86%。主要是代表议案存在以下问题:

1.部分代表议案不符合议案要求。一是议案内容不符合要求。在722件转为意见和建议办理的议案中,有703件是因为内容不属本级人大及其常委会的职权范围。以H省十届人大五次会议为例,改为代表建议和意见办理的28件议案中,有20件是政府的行政职能或者是要求制定的地方性法规属于政府规章,不属于人大及其常委会职权范围内的事项,其他8件代表提交的立法议案相关的法规已经进入了人大常委会的审议阶段,属于重复提交。二是议案形式不符合要求。按照《议事规则》,议案需要由案由、案据和可实施的方案三个方面组成,但是有的代表提交的议案由于案由、案据不充分,或者缺乏切实可行的方案而转为意见和建议办理。少数代表把原本属于代表建议的问题以代表议案的形式提出,特别是一些代表将司法个案作为议案提出,由此造成案由不明确、案据不充分、方案不可行的情况比较常见。三是议案代表性不强。作为省级人大代表的议案应该更多地关注本省与国计民生密切相关的大事,但是部分代表议案中所表达的民意一般是局部的民意、个别的民意等。有部分代表为了本地方的经济发展,将修路架桥、工业项目立项等内容作为议案提出,不具备广泛的民意基础,造成代表性不强。出现上述情况的主要原因:一是代表对于议案的性质和要求不熟悉,对代表议案内容的范围和法定概念把握不准,缺乏相关的专业知识;二是代表对全局情况知情不足,对人大及其常委会的职权范围不了解。

2.法律议案专业程度不高。H省十届人大的5年期间共有336件代表提出的立法议案被改为代表意见和建议办理。有的代表议案提出的修改案与上位法规定不符,有的缺乏案据;有的代表议案没有附法规草案;还有的代表议案所附的法规草案缺乏严谨专业的法律语言,对法规的表述存在不清楚的情况。特别是部分由个人完成的修法议案,由于过于粗疏,缺乏可操作性和针对性等原因,在审查后转到相关部门作为建议处理。出现这样的情况的原因,主要是代表的法律素养不高,代表知识结构不合理。代表中从事法律专业工作的10人,法律专业毕业的代表只占代表总数的6%。有部分代表是当选代表以后才开始接触有关的法律法规。

3.部分议案缺少全面的调研。当前,在提出议案时,一般都是结合自身的工作或者在本县、本市的调研情况提出议案,由于每个地区的情况不尽相同,提出的议案案由不充分、案据不全面。例如在关于对农村投入的财政转移支付的议案中,由于代表所提议案案据的数据来源不相同,得出的结论也不相同,有的代表所提出议案的依据是财政收入较少的地市数据,得出的结论是要求市级财政加大转移支付的力度;而对于财政收入较好的地市,转移支付的比例相对来说就应该要减少。造成部分代表议案缺少全面调研的原因主要有两个:一是代表由于有本职工作,少有时间能够到外地进行相关的调研活动;二是人大常委会对于代表准备提交的议案不了解,不能够有针对性地提供相关的服务或者组织议题相同的代表进行有关的专门调研。

4. 代表培训效果影响议案质量。代表培训一般是由常委会组织对每一届新任代表培训,培训的内容一般为基本法律法规和履职方法,培训时间一般为5~7天。这样的培训只能是对代表进行基本知识的培训。由于代表培训时间较短,代表对于履职方法的掌握不全面,在代表提交的议案中,体现出行业代表关注行业问题,非行业代表关注的问题相对广泛;党政领导干部代表提交的议案质量高于普通代表;基层代表提交的意见和建议的数量多于议案,议案的质量有待提高。由于党政领导干部代表能够利用行政资源开展各种调研活动,获取信息比较充分,其提出的代表议案质量明显高于普通代表。从H省十一届人大一次会议以来,能够立案的代表议案基本上是领导干部代表领衔提交的议案。以H省十一届人大一次会议为例,被立案的25件议案当中,作为领衔提交人的25人中,有15人是党政领导干部代表,有4人是民主党派代表,6人是行业代表。如何提高普通代表履职能力是今后代表培训的重点课题之一。

三、提高地方人大代表议案质量的对策与建议

要提高代表议案质量不仅需要代表自身的努力,更需要人大及其常委会的支持和指导,为此笔者提出以下几个方面的建议:

1. 保障代表知情权。代表对省情、市情的了解,对常委会有关工作的了解,是代表履职的基础之一。提高代表议案质量,首先要扩大代表知情面,保障代表知情权。一是建立常委会联系代表工作制度。人大常委会作为人民代表大会的常设机构有义务主动为人大代表提供相关的资料。对于常委会举行会议的有关情况应该及时向代表通报,特别是一些立法和重大事项的议案,除了提前向常委会委员寄送以外,对于每次会议的有关议题也应该向人大代表提供,有利于代表掌握常委会的工作情况。二是建立和实行依人大代表申请而公开信息的机制。《政府信息公开条例》规定,除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等信息外,绝大部分公务信息都应该公开。条例的实行为代表获取信息提供了法律保障。但目前,公务信息公开程度较低,国家机关掌握的绝大部分信息处于封闭或半封闭状态,许多涉及公众利益的规范性文件不向利益关系人和公众公开,只被作为执法的内部规定。国家机关信息公开的方式较为单一,只有主动通过公报、新闻媒体、发布会、布告等方式。因此,建立和实行依人大代表申请而公开的机制,既能最大程度地保障代表的知情权,又能让国家机密最大限度地得到保障。三是创新代表联系群众的方式。随着信息技术的发展,代表联系群众不仅可以通过电子邮件和博客,还可以通过视频等方式与群众直接交流。常委会可以依托自身的门户网站为代表设立电子邮箱和博客,建立代表网上议案提交系统。

2. 加强对代表小组活动的引导。中共中央2005年九号文件指出:“代表在大会闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式。”在实践中,依托代表小组提交的议案和建议的质量普遍比较高,通过加强对代表小组活动的引导对于代表提交高质量的议案有着重要的意义。目前,市县级人大常委会为人大代表建立了代表之家或者是代表联络站,但是省级人大常委会为代表小组建立省级人大代表联络站的比较少,省人大代表小组开展活动更多的是依靠常委会组织。加强代表小组活动,首先要选好召集人。让那些愿意干、有时间干、能干好的代表走上召集人岗位。其次是提供物质保障。要保障代表小组活动的经费,为代表小组活动提供场所,从而使代表小组有开展活动、联系群众的办公条件。三是强化代表小组制度建设。人大及其常委会需要明确代表小组的学习、视察、调研、请假、联系选举单位和群众等有关制度,通过制度规范代表小组的活动,进而围绕目标和标准积极参加活动,主动建言献策,依法履行职责。

3. 创新代表培训方式。当前,H省人大代表文化水平普遍较高,90%的代表是大专以上文化程度,因此代表培训的重点不仅仅是对基本法律的讲解,更主要的是对代表如何将联系群众收集到的民意转化成为议案的方法培训,特别是对代表提交的立法议案要进行指导。由于代表的非职业性和立法的专业性,要使代表立法议案的质量提高,有赖于将对代表进行的有关培训和指导贯穿于代表任职的整个期限。其次,要创新培训的方法。由于代表都是兼职,代表既要做好本职工作,又要为民代言,因此培训代表需要有新的观点和方法。要将代表培训与代表本职工作相结合。对于代表培训可以分类别进行培训。例如,对于党员代表可以委托党校进行培训,对于非党员代表可以委托大专院校实行培训。人大常委会有关部门可以主动联系代表,向代表提供撰写议案的指导。对于部分基层省人大代表可以指定相应的联系人。

4. 鼓励代表多提精品议案。《H省人民代表大会议事规则》对于代表议案的标准有明确的规定,但是对于代表所提议案没有数量的明确要求。对于代表所提议案数量与质量关系的原则应该是:不可忽视数量,更加注重质量。人大代表撰写议案要树立精品意识,常委会对提出重大议案,为推动社会进步和经济发展有重大贡献的代表或者代表团,应予以通报表扬,贡献突出的由国家予以奖励;但对于多次提出与事实不符的议案、或者多次提出废案的代表和所在代表团,也应当予以通报批评。

(作者单位:湖南省人大常委会办公厅)