论水权交易

付玉萍

摘 要:水权交易制度是促进水资源合理开发利用的有效途径。在我国,水权交易制度刚刚起步,相关立法尚未到位。文章在分析探讨水权交易基本理论、我国水权交易现状的基础上,提出了关于加快水权交易立法进程、培育水权交易市场、完善政府服务和管制的几点建议。以期建立适合我国国情的水权交易制度。

关键词:水权 交易 法律制度

中图分类号:D922.66 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)09-066-02

水是生命之源,水资源在人类社会的存续发展中占据着不可替代的地位。在当今社会水资源日益紧缺的形势下,它不仅仅是一种基础性自然资源,也是一种战略性经济资源,是一国综合国力的重要组成部分。在这种形势下,世界各国都把水资源的开发利用和保护摆在了优先地位。各个国家都在努力尝试用最有效的方法开发和利用水资源,在这个过程中,也取得了一系列的有益成果,水权交易制度就是其中之一。在我国水资源污染破坏严重,水事纠纷频发,水资源紧缺的国情背景下,研究该制度并予以借鉴是十分必要的举措。

一、水权交易的基本理论

水权交易理论是现代经济学研究的前沿理论。我国在这一领域的研究起步较晚,但在近几年有了较快的发展。我们要研究水权交易,首先要厘清几个相关概念,在此基础上才能作进一步的制度构建。

(一)水权

水权是构建水权交易法律制度的基石,因此我们在谈水权交易之前必须首先明确水权的概念。在我国现行法律中,水权还未得到明确的规定。因此,水权仍然是一个法学概念,关于水权概念的学说主要有以下几种:

1.水权的“一权说”。这一学说认为,水权主要是指水资源的使用权。如周霞等认为,“水权一般指水资源使用权”。①

2.水权的“二权说”。这一学说认为,水权主要是指水资源的所有权和使用权。《水利百科全书》对水权的定义是:“部门或者个人对于地表水、地下水的所有权、使用权”。

3.水权的“多权说”。这一学说认为,水权是多个权利组成的权利束。目前,主要有“三权说”与“四权说”两种。如姜文来认为:“水权是指水资源稀缺条件下人们对有关水资源的权利的总和(包括自己或他人受益或受损的权利),其最终可归结为水资源的所有权、经营权和使用权。”②持四权说的学者主要从产权理论的一般原理入手来讨论水权问题,其对水权的表述又各有不同。

我们不难发现,争议的焦点主要在水权是否包含所有权这一点上。持水权不应包含所有权观点的学者,其主要依据是我国宪法和水法对水资源所有权归属地规定。③然而,笔者认为,这并不能成为排除所有权作为水权内涵的充分理由。宪法和水法的相关规定仅仅是确定了水资源所有权的归属,国家是拥有水资源所有权的唯一主体,这并不妨碍水权的内涵中包含所有权。因为水权的主体并没有将国家排除在外,在提到水权中的所有权时,国家就是该水权的主体。在国与国之间的水权交易中,国家甚至可以成为交易的主体。因此,笔者认为,水权应当是包含所有权在内的对水资源的一系列权利。

(二)水权交易

交易即财产或权利的全部或部分让与。水权交易即拥有水权的一方将其权利的全部或一部分让渡给水权的需求方。水权交易是用经济手段对水权进行再分配的一种交易。水权交易的过程是水权市场价值实现的过程,也是水权优化配置的一个过程。在我国目前水资源紧缺与分布不均的形势下,水权交易不失为一种扭转局势的良方。笔者认为,水权交易可以分为所有权交易和其他权利交易两种类型。在我国现有的体制下,所有权交易只可能存在于国家主体之间,也就是国际的范围内。当然这也仅仅只是一种可能性。而其他权利交易,可以在任何水权权利主体之间展开(不包括国家)。在这两种交易之间,有一个国家配置水资源的环节,鉴于此环节主要受政策和宏观调控的支配,与市场经济的交易方式有很大差别,本文在此暂不讨论。从理论上来讲,水权交易应当是水权转让、租赁、抵押等各种经营活动的总称。事实上,在各国的水权交易实践中,只有智利、墨西哥、美国加利福尼亚州等少数国家和地区允许水权租赁和抵押, 其余绝大部分的水权交易都是以水权转让的形式出现的。④本文在此也只讨论水权转让这种交易形式。综上所述,本文所讨论的水权交易即除水资源所有权之外的水权在供求主体之间的转让。

二、我国水权交易的现状

早在20世纪中期以前,美国、澳大利亚等国家就有了水权交易的实践,以智利和澳大利亚为代表的少数国家已经通过立法承认了可交易水权法律制度。然而在我国,无论在立法上还是实践上,都才刚刚起步。2005年1月颁布并实施的《水利部关于水权转让的若干意见》,2006年2月颁布、2006年4月15日实施《取水许可和水资源费征收管理条例》是为数不多的有关水权以及水权转让的法律文件中的全国性文件。进入21世纪之后,我国一些地方开始出现水权交易的法律实践,这些实践虽然还并不成熟,但对推进我国水权制度的构建意义重大。

(一)东阳—义乌“水权交易”

东阳—义乌“水权交易”案被称作是充满争议的中国首例水权交易案。2000年11月24日,浙江省金华地区的东阳市人民政府(甲方)与义乌市人民政府(乙方)签订有偿转让横锦水库部分用水权的协议。根据该协议规定,义乌市一次性出资2亿元水利建设资金购买东阳市横锦水库每年4999.9万m3水的永久用水权,水质达到国家现行一类饮用水标准。转让用水权后水库原所有权不变,水库运行、工程维护仍由东阳市负责。义乌市按当年实际供水量支付每立方米0.1元的综合管理费(包括水资源费、工程运行维护费、折旧费、大修理费、环保费、税收、利润等所有费用)。从横锦水库到义乌境内段引水工程由义乌市规划设计和投资建设,其中东阳境内段引水工程的有关政策处理和管道工程施工由东阳市负责,费用由义乌市承担。⑤东阳、义乌水权交易的达成,引起了社会各界的密切关注,也引发了一系列的争议。有人认为,这次交易活动通过制度创新实现了交易双方的共赢;也有人说,此次活动实质是水商品的买卖,并非真正意义上的水权交易;⑥更有学者认为此次交易的双方是否拥有“水权”值得质疑。笔者认为,与其说本案是一个水权交易的案例,不如把它看作行政权主导的资源的调整和分配。双方政府仍然是在履行其公法主体的职能,并不能简单地视为一种供求关系调节下的交易。然而,不可否认,此次“交易”对我国水权交易的进程起到很大推动作用,同时也让我们意识到在水权交易的初期实践中,政府的推动作用尤为重要。

(二)张掖水权交易

2002年初,水利部决定选择地处我国西北的甘肃省张掖市展开全国第一个节水型社会建设试点工作。试点工作时间为2002—2004年。张掖市在实行总量控制的同时,依据张掖全市的水权总量,核定单位工业产品、人口、灌溉面积和生态用水定额,向各用水户核发《水资源使用权证书》。该证书详细规定了持证人拥有的水权标的、行业用水定额,并要求基层水管单位及时填写用水数量,记载水量流转情况,在此基础上实行水票制。农民以持有的水权证上核定的水量作为依据购买水票,用水时先交水票。水票成为控制各用水户年度用水总量的手段,也是进行水权交易的载体。⑦超额用水者可以通过水市场向结余者购买。农民个人参与是该案的一个亮点。这种交易不仅促进了一定范围内水资源的总量平衡和合理配置,而且推进了建立节水型社会的进程。笔者认为,该案是建立我国水权交易制度过程中的一次有益实践。

三、关于构建我国水权交易制度的设想

我国的水权交易已经起步,但是同西方发达国家相比还有很大差距。在现今水资源紧缺与浪费并存的状况下,建立适合我国国情的水权交易制度,显然是必要的。

(一)加快水权交易的立法进程

1.明确水权。前文中已经提到,我国的全国性立法中鲜少有关于水权的规定,《水利部关于水权转让的若干意见》是第一个明确出现“水权”字眼的全国性法律文件。然而,这个文件的法律位阶太低,与水权的重要性不相适应。水权与人类的生存和发展休戚相关,应该以法律的形式予以确认。具体来讲,首先,在宪法中增加关于水资源保护,以及水资源开发利用的相关规定。我国宪法关于水资源的规定主要限于第九条,是与其它自然资源一同规定的。笔者认为,这种规定无法突出水资源的重要性。水作为人的生命之源,与土地同等重要。而宪法对于土地资源的规定显然比对水资源的规定更为细致。笔者认为,立法者应当改变这种厚此薄彼的做法,在修改宪法时给予水资源以相同的重视。其次,应该修改《中华人民共和国水法》,明确水权的概念、内涵。在宪法加强对水资源保护的基础上,应当在水法中明确水权这一概念。只有这样,才更有益于水权交易理论及实践的发展。

2.明确水权可以转让。宪法第十条规定:土地的使用权可以依照法律的规定转让。这为土地交易市场的建立奠定了宪法基础。笔者认为,在设计水权交易制度时,应当仿效土地制度,在宪法中明确:水资源归国家所有,除所有权外的其它权利可以依法转让。并在部门法中对这种“转让”予以细化。比如规定水权权利人在取得水权时,必须付出一定的费用或者代价。从事生产经营性质的水资源开发利用活动,都需要缴纳水资源使用金,包括水资源出让金、转让金等。⑧只有通过立法对水权交易予以确认,并明确其交易的相关程序,以及违反交易规则的法律后果,才能保障水权交易的顺利进行。

(二)培育和建立水权市场

许多国家在长期的社会发展和用水实践中形成了自己独特的水权交易制度和水权市场。水权市场是水权交易的平台,因此,水权市场的培育和建立成为构建水权交易制度过程中的重要一环。在这一环节,我们仍然可以从土地制度当中得到启示。目前我国国有土地使用权市场分为一级市场和二级市场。在一级市场中, 国家将国有土地使用权在一定年限内以出让或划拨的方式转移给土地使用者, 在出让方式下由土地使用者向国家支付土地使用权出让金; 在二级市场中,土地使用权人可以转让其土地使用权。相应的,水资源的流转也可以建立类似的一级、二级市场。一级市场,是政府以水资源所有者代表的身份,向各用水主体划拨或有偿出让水权(水资源所有权除外)。这是水权的初始配置,并不能纳入水权交易市场中。真正的水权交易市场是所谓的二级市场。在二级市场中,各用水主体根据供求关系进行交易。卖方为在一级市场或二级市场中取得水权的主体,买方即需方。水权交易的价格可以根据市场行情、交易带来的潜在收益及当地的具体特点,由交易双方协商确定。

(三)完善政府的服务和管制

市场经济的实践证明,政府和市场并不是对立的,采用市场竞争的方式优化水资源配置并不排除政府的参与。政府在通过一级市场完成水权的初始配置之后,还需要对提供服务和进行管理。国外在对水权交易进行规范时, 普遍建立了水权交易公告制度。在澳大利亚,水权转让一般经过“申请—审批—转让—水权证转换”程序。批发水权和许可证的转让须向自然资源与环境部提出申请;灌区内农户用水权的转让需向负责供水的管理机构提出申请;批发水权的永久转让,申请人必须在政府公报或在相关地区广泛发行的报纸上刊登布水权交易的布告,说明转让的水权是部分转让还是全部转让,以及出售方法的具体细节。美国的水权转让须经过“申请—公示—转让—变更登记”程序,其转让必须由州的水机构或法院批准,需要一个公告期。⑨通过这种登记公告制度,一方面政府能够实现对水权交易的监督管理,另一方面,交易信息更加公开,水权交易的透明度得以增加。笔者认为,这一做法应当为我国所借鉴。具体来说,可以在法律中规定水权交易应当在水行政主管机关办理登记,水行政主管机关对水权交易进行公告。这样,水权交易的安全性将得到更好的保障。除了建立水权交易登记公告制度之外,政府还应在平衡好水生态和环境与私人交易之间的关系上发挥必要的引导作用,以实现交易主体的私人利益和公众正常安定的生活以及水生态和环境的安全之间的和谐。

水权交易制度是促进水资源合理配置,推进节水型社会建设的重要途径。在深入研究水权交易相关理论的基础上,建立适应我国国情的水权交易制度对实现我国的可持续发展具有深远的意义。相信水权交易制度的建立完善,将在促进人与自然和谐发展的过程中发挥重要作用。

注释:

①周霞,胡继胜,周玉玺.我国流域水资源产权特性与制度建设.经济理论与经济管理,2001(12)

②姜文来.水权及其作用探讨.中国水利,2000(12)

③《中华人民共和国宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《中华人民共和国水法》第三条规定:“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归各该农村集体经济组织使用。”

④滕锐.论水权交易.中南民族大学学报,第29卷第2期

⑤沈满洪.水权交易制度研究——中国的案例分析.浙江大学出版社,2006

⑥曹明德.论我国水资源有偿使用制度——我国水权和水权流转机制的理论探讨与实践评析.中国法学,2004(1)

⑦许林华,杨林芹.水权交易及其政府管制.水资源研究,第29卷第2期

⑧⑨才惠莲,蓝楠,黄红霞.我国水权转让法律制度的构建.理论月刊,2007(4)

(作者单位:许昌职业技术学院 河南许昌 461000)(责编:若佳)