对我国公务员绩效考核的探析

郭春良　郑　钊

摘 要:绩效考核是提升公务员整体水平的重要一环,是公务员管理的质量工程。因此,在我国的公务员建设中有着重要的作用。然而,我国的公务员考核制度还有许多不完善之处,尤其是公务员的绩效考核体制不健全,严重影响了公务员队伍的健康发展,影响了公务员的执行力。基于此,文章针对我国公务员绩效考核中存在的问题进行探析,找出存在绩效考核不佳的原因,并针对此提出应对策略。

关键词:绩效考核 绩效评估 公务员 制度建设

中图分类号:C936 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)09-059-02

我国公务员制度的推行,是改变我国旧的干部人事制度的一次深刻变革。它力求通过法制化、制度化建设,对国家公务人员进行全面、系统、科学的管理,建立起精干、高效、灵活的政府人事管理新体制,形成具有生机活力的新陈代谢机制、公开平等的竞争激励机制、勤俭廉政等保障体制等。但是我国公务员制度推行的时间短,在推行过程中还存在各种障碍和困难,离完善的公务员制度还有相当的距离。公务员的绩效评估体制的建立和完善是提高政府绩效的重要手段,是国家公务员制度完善的重要保障。然而,我国的公务员考核制度还有许多不完善之处,尤其是公务员的绩效考核体制不健全,严重影响了公务员队伍的健康发展,影响了公务员的执行力。基于此,本文针对我国公务员绩效考核中存在的问题进行探析,找出存在绩效考核不佳的原因,并针对此提出应对策略。

一、我国公务员绩效考核中存在的问题

公务员绩效评估是指国家行政机关根据法定权限对公务员完成岗位目标的过程进行考察,对其成绩和贡献作出评价,并根据这种评价对公务员进行管理的一种公共部门人力资源管理职能。加强和完善公务员绩效评估对建设高效廉洁政府、加强公务员队伍建设、增强应对新形势新任务的挑战等,具有重要作用。因此,我们必须在这些方面引起高度的重视。结合其含义,经过文献梳理和调研,本文认为主要问题有:

1.考核目标不清晰。一般认为,公务员绩效考核主要有四种功能:评价功能、管理功能、激励功能和监督功能。而激励功能被认为是其核心功能。现代人力资源管理实践追求“以人为本”,即最大可能地挖掘人的潜力,发挥人的主观能动性,因此,激励功能是整个人力资源管理工作的核心,它直接关系组织的生存与发展。“任何一种无绩效任命和晋升都会使有能力的雇员产生受挫折感,对于那些惯以恩赐或裙带关系方式任命人员的组织而言,想把优秀人员吸引进来是很困难的。”因此,无论在私营部门还是公共部门,激励功能的失效也意味着个人绩效考核工作的失败。当前我国各级政府的公务员绩效考核工作的最大问题即是激励功能的失效,其主要表现为:其一,平均主义倾向。平均主义是计划经济时代的产物,是缺乏激励的主要表现形式之一。当前我国一些政府部门中,奖惩不明显,“干好干坏一个样,干与不干一个样”、“有福同享,有难同当”等现象仍然比较严重,致使组织内部缺乏活泼的竞争局面。其二,个人绩效等级与其对部门绩效的贡献率不对应。在人员绩效考核中,由于各种因素的作用,致使考核结果不能真实反映被考核者对组织贡献率是比较普遍的现象。成绩显著的公务员在绩效考核结果中得不到有力的体现,这种状况很容易挫伤公务员的工作积极性。其三,人为因素左右考核。即考核结果缺乏权威性,容易受到领导意愿、人际关系等人为因素的干涉,不能确保考核结果的客观性。

2.缺乏信息交流,考核成效不明显。绩效考核是一种双向交流活动,它要求考核主体与被考核者之间保持信息的相对对称,因为只有这样才能保证考核的公正性和可信度。但在我国的许多政府部门,人事部门对公务员的绩效考核通常都是在不公开、不沟通的情况下进行的,这样的考核就很容易产生考核主体与被考核者之间的信息不对称,造成考核结果的失真。现行的考核方式是人事部门将个人的绩效考核表下发到每位公务员手中,先由个人作出自我鉴定,然后交由直接领导作出综合评价,最后再将考核结果通知被考核人。这一过程并没有进行有效的沟通和信息交换,也缺乏信息的公开透明,被考核者仅仅作为一个被动的客体接受考核主体的单向评价。也就是说,在这种自上而下的考核模式中,考核主体掌握的信息量远远大于被考核者所知道的信息。这种沟通双方的信息不对称不但容易造成对考核结果的误解和分歧,而且也容易导致考核的不公正和腐败的滋生。

3.手段陈旧,结果中庸。绩效考核重点在于“它力图开发一种工具,这种工具可以精确地测量个人的绩效,以便将一个员工和另一个员工区别开来。”绩效考核的这种技术性特征要求公务员绩效考核的手段也要不断进行创新,现代电子通信技术和计算机网络的迅速发展为其提供了良好的客观条件。然而,我国现在的绩效考核手段还处在传统的低水平上,严重影响了绩效考核的效率和质量。同时,对考核结果而言,我国公务员的年度考核结果为优秀、称职、不称职三个等次,目前还在“称职”与“不称职”之间增设“基本称职”等次,一些单位还同时规定了评为优秀的比例为10%,最多不能超过15%,其他等次则没有明确的规定。由于种种原因“,基本称职”“、不称职”的人员也在极少数,大部分人员都在“称职”等次。一些部门由于人数较少,优秀等次的名额很少甚至没有。这样的绩效考核难以真正做到奖勤罚懒的作用,更严重的情况是造成部门优秀人员的大量流失。

4.指标模糊,难以量化。公务员绩效考核指标的设计是否科学合理,直接关系到考核的准确性和有效性。一般而言,考核指标应力求细致、量化、全面,避免粗枝大叶,因为那样容易给考核主体留有较大的自由裁量权,导致主观臆断成分加重。长期以来,我国的公务员绩效考核指标一直沿用了建国初期的干部考核体系,即从“德、能、勤、绩”四个维度进行考核。但维度必须落实到具体的指标才有意义,否则,考核容易陷入“假、大、空”的困境。另外,我国的公务员队伍庞大,人数众多,职位种类繁多,职务层级复杂,如果不能对各个维度进行充分细化与具体化,以此适应各个层级的各类公务员,就会导致考核结果的粗糙、模糊。目前的公务员考核制度中规定的“德、能、勤、绩”四项标准只是原则性的规定,绩效测评标准过于笼统,虽然有的部门出台了一些细则,但由于工作性质、工作特点差异大,部门之间、被考核者之间缺乏可比性,考核者无所适从。过于笼统的考核标准往往导致考核结果的失真,严重损伤了考核的公正性与有效性。

二、提升公务员绩效考核水平的策略

公务员考核的问题,主要是由考核主体、考核客体及考核手段等几个方面决定的。要提升公务员的考核水平,笔者认为,必须从以下几个方面入手:

1.健全制度,培育考核环境。改善政府绩效评估现状,需要进一步深化政府体制改革,通过完善政策和立法使我国政府公务员绩效评估走上制度化、规范化的道路。在制度设计中,应充分考虑到我国的政体实际,不能照搬西方的两官分途而治的公务员管理体制,我们应该在党的一元领导体制下,探索政务官与业务官的一种相对模糊的分离模式。当前我们需要加快制度创新,建立一种适合我国行政体制的政务官和业务官分类制度,探索对不同类型公务员的管理模式。建立公开、民主的多重评估体制。建立民主考评机制在公务员绩效评估方面,应建立多重评估体制,这便要求对公务员的评估不仅包括公务员的自我评估、同事的评估、上级评估、党的组织和权力机关的评估,还应当包括相关专业的专家评估。当务之急是引进政府管理和服务对象即社会公众的评估,逐步实现官方评估与民间评估并重的评估制度。应当看到,绩效评估是专业性很强、技术含量很高的研究活动。除了社会公众对政府公务员进行绩效评估之外,还有必要成立包括各方面专家的绩效评估机构。另外,为了消除政府绩效评估过程中的封闭性和神秘性,有必要让大众传媒介入,从而形成“鱼缸效应”,政府和政府工作人员的活动就像鱼缸中的金鱼一样无时无刻不在受到大众的审视和评判。即引入“360度考核”模型,建立民主考评机制。

2.加强对评估主体的培训。为了减小评估者误差,提高绩效评估的准确性,可以对评估者进行培训。首先,通过培训,转变评估者的不良观念,树立公正、客观的评估观念。考核制度只是为公务员评估提供了客观的基础,要使评估工作真正达到预期效果,必须转变评估者的观念,坚决抵制关系风、人情风,严格按照客观标准进行评估。其次,通过培训,使评估者明确工作职责,提高对工作目标、标准及其重要性的认识,帮助其克服个人偏见和心理因素的干扰。最后,通过培训,提高评估者的素质和能力,学会使用现代化评估技术和方法,减少误差,并根据实际需要开发适宜的绩效评估工具。

3.建立标准化的绩效评估指标体系。应充分考虑政务类与事务类公务员之间的本质差异和管理需求差异,确立不同的考核维度。政务官的绩效主题以负责、公正、最大限度满足民众的利益要求等为核心;事务官则首先侧重工作效率、政策执行力、工作态度等维度的考察,其次是建立定量分析和定性分析相结合的绩效考核体系。定量化的指标比较明确便于比较,客观性强,更有说服力,所以应该在设计考核指标体系时以标准化的量化指标为主。与企业员工的考核不同,公务员的工作绩效由于目标多元,产品复杂而具有较大的伸缩性,难于进行完全的客观量化,所以一般采用主观与客观指标相结合的指标体系,但主观指标的设计并不意味着只要原则性的指标就可以了,主观指标同样应该进行标准化的设计和量化。例如对工作态度的考核,可以将其细化为工作纪律性、协作性、积极性和责任心等;对工作能力可从文化水平、业务知识熟悉程度、岗位经验、表达力、理解力等方面进行细致考察。西方国家已形成了一些行之有效的量化指标,且已形成了一套标准的指标模型,对我国的指标体系构建有一定的借鉴意义。例如,英国在公务员年终考核指标报告中明确列出了评价文官工作表现的十个考核项目;日本的考核的内容有四个大的方面:工作、性格、能力、适应力,每一项都有细化的指标。这种考核的标准化做法,有利于实现考核的科学化、现代化,减少主管人员的主观随意性。

4.选择合适的绩效评估方法。坚持领导考核与群众考核相结合。首先,既要做到领导考核为主,体现行政首长负责,提高行政效率;又要贯彻群众路线,避免唯长官定论或极端民主化的现象。其次,坚持平时考核和年度考核相结合。平时考核是年度考核的重要基础。平时考核必须形成规章制度,要详细记录公务员的平时表现与工作实绩,在此基础上,做到定期考核,包括进行季考核和半年度考核,为年度考核提供依据,真正做到考之有据。最后,考核的方法要简便易行,考有成效。政府各部门可以根据自身的评估准则和评估目的,选择不同的现代绩效评估方法,如书面评估报告、关键事件法、图表式等级评估、交替排序法、配对比较法、目标测评、行为定位评定量表等,以提高公务员绩效考核的效率。

参考文献:

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2.陈振明.公共管理学原理.中国人民大学出版社,2003

3.周晓玮.我国公务员绩效测评的困境与原因初探.理论探讨,2003(3)

4.加里·德斯勒:人力资源管理,中国人民大学出版社,1999

(作者单位:郑州大学升达经贸管理学院 河南郑州 451191)

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