我国行政性公共财产管理模式选择分析

王晓玲

【摘 要】 本文从行政性公共财产管理模式与公共管理的网格/团体理论关系矩阵入手,分析了行政性公共财产管理模式对应的文化伦理及其管理手段,采取经济学交易成本方法分析政府选择特定模式的条件,总结了行政性公共财产管理模式选择的理论。

【关键词】 行政性公共财产; 网格/团体文化伦理; 管理模式; 交易成本

一、行政性公共财产的含义

行政性公共财产也称行政性国有资产,是指由行政部门占有、使用的,在法律上确立为国家所有的、能以货币计量的各种经济资源的总和,包括国家拨给行政部门的资产、行政部门按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产以及接受馈赠和其他经法律确认为国家所有的资产。也就是说,它指行政机关占用的所有权属于国家所有的资产,法律上强调国家拥有完全产权,而单位和个人不得占为己有、私自处置和收益的公共财产。所谓的行政机关,是行使国家职能、管理国家事务的各种机关的统称。根据实际管理惯例,本文采用广义行政机关的概念,按照其在国家机构中的地位和作用,可以分为权力机构即全国人民代表大会和地方各级人民政府代表大会及其常务委员会;国家行政机构即国务院和地方各级人民政府及其工作机构;司法机构即法院、检察院、警察、监狱等。另外,我国按照一定原则并经过法律手续组织的、列入国家行政编制、在预算管理上视同行政单位管理的党派及社会团体也包括在行政单位之内。

二、公共财产管理模式的争论

公共财产管理思想的差异主要是集中控制、私有化产权和自治管理三个派别,他们分别对公共财产管理模式提出了自己的看法。

(一)以政府集中控制为唯一方案

当稀缺资源是公共所有时,没有人会节约使用一种公共资源,也没有人会将资源的所有制安排给其他人,即人们所熟知的“公地悲剧”。对于公共财产的“公地悲剧”,有学者赞同国家实行集中控制和管理的方案。加利特·哈丁认为:“在一个杂乱的世界上,如果想要避免毁灭,人民就必须对外在于他们个人心灵的强制力,用霍布斯的术语来说就是对‘利维坦表示臣服”。对公共财产实行集中控制和管理的政策方案已经得到广泛的赞同,在第三世界国家尤为如此。

(二)市场化方法为解决方案

市场化方案提倡者认为,凡是资源属于公共所有的地方,就会导致很大的外部性。德姆塞茨(Demsetz H.)认为,公共财产排除了使用财产就要付费的体制,因此强制实行私有财产制度,才能将由公共财产导致的外部成本内在化。他认为私有化是最优的解决办法。

(三)自治管理的治理方案

美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆在大量实证案例研究的基础上,开发了自主治理公共财产的制度理论,从而在私有化理论和国家控制理论基础上进一步发展了解决公地悲剧的理论。埃莉诺·奥斯特罗姆用博弈论的方法探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理的可能性,中心思想是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、逃避责任或其它机会主义行为诱惑的情况下,保持自己努力所形成的剩余。

三、公共财产管理模式与网格/团体文化理论

关于如何进行公共管理的话题,人们总在不断地探索,长期以来关于如何选择管理国家经济的模式问题上一直围绕市场和政府的关系争论不休。网格/团体文化理论(grid-group culture theory)作为一种分析方式,起源于世界著名的人类学家玛丽·道格拉斯(1982)的作品,如今已经被广泛用于社会科学界的制度分析。网格表示我们生活被习俗和规则所限制的程度,其功能是缩小以个人协商为基础的生活范围;团体则表示个人选择受团体选择限制的程度,其结果是将个人整合到集体中。网格和团体在公共管理中是根本性的。过去关于政府本质的争论均集中于在多大程度上依据规则机械的做法与运用智者判断和就事论事的权衡。关于如何进行公共管理,可以把“网格”和“团体”的向度放在一起,组成一个简单的矩阵,界定出一些基于文化伦理的基本的组织框架(见表1)。

文化伦理组织类型的框架促使我们思考公共管理的多样性,而不是非此即彼的两分法那么简单。这里只考虑积极的公共管理模式,即将文化理论的三种积极模式对应于公共财产管理的三种模式和三种管理手段。每一种文化伦理决定的组织类型决定了公共财产管理模式的方向和手段。表2描述了三者之间的关系。

在公共财产的管理问题上,等级主义趋向于政府集中控制管理,对公共财产的管理采取集中所有权、集中控制、集中审批的方式,一般能够达到较高的行政效率,促进令行禁止,雷厉风行;个人主义趋向于取消政府的集中控制管理,采取用经济手段和市场化的方式,将公共财产私有化或者交给私人进行管理;平等主义的文化伦理要求公共财产管理应考虑到直接相对人的利益,这就要求公共财产管理不仅满足政府部门命令上达下传、严格执行的行政效率,也不仅是学习企业部门追求利润、重视成本的经济效率,还要基于罗尔斯所提出的“无知的面纱”下通过个人意愿、民主过程、投票抉择等机制,形成普遍公正、公平、公开的公共财产管理模式。

四、行政性公共财产管理模式选择——基于交易成本的分析

表2列出公共财产管理的文化伦理、公共财产管理模式与手段关系矩阵,在公共财产管理的各个环节到底应该采取哪种模式,至今人们也未取得一致意见。新西兰著名经济学家穆雷·霍恩认为,在实现社会目标的过程中,有效的公共管理应当确保交易费用最小化,这是制度经济学派的分析方式。在此也利用交易成本的方法来分析行政性公共财产管理模式和方法的选择。

(一)选择制度性工具

上文中关于公共财产管理模式已有了三种争论,即等级主义的集中控制式、个人主义的自由市场式、平等主义的自主治理式。究竟用哪种方式来管理行政性公共财产,这三种模式对应了三种制度工具。

1.行政性公共财产管理主体集中控制公共财产的程度。这种控制力量会随着政府主体对部门财产控制能力的大小而变化,令这种控制程度为D,变化范围从“分散管理”到“完全集中控制”,用[0,1]表示。

2.行政性公共财产管理环节可市场化程度的大小。市场化程度的大小随着公共财产的管理环节对于公共财产公共性大小以及政府职能转变而变化,令市场化程度为M,变化范围从“不可采用市场化机制”到“完全可以实现市场化机制”,用[0,1]表示。

3.外部监督主体参与权力的大小反映了行政部门以外的力量对于行政性公共财产管理的参与权力以及监督权力的大小。公共管理过程中有些规定了公众参与执行领域的决策权利,例如必须告知公众即将作出的决策,给予公众作出评议的机会,令这种外部参与程度为P,变化范围从“没有参与权力”到“完全有参与的权力”,用[0,1]表示。

(二)交易成本分析及我国行政性公共财产管理模式的选择

交易成本是指产权从一个经济主体向另一个主体转移过程中所有需要花费的资源的成本,包括一次性交易(发现交易机会、洽谈交易、监督)的成本和保护制度结构的(如维持司法体系和警察力量)成本。在公共财产管理领域中对于公共部门来说存在四种交易成本,即决策成本(EC)、委托成本(PC)、代理成本(AC)以及行政管理成本(MC)。下面就用交易成本的分析方法来探索公共财产的管理制度。

令D[0,1],M[0,1],P[0,1],使得TC=EC+PC+AC+MC的值最小

其中:EC=aD+bM+cP;PC=dD+eM+fP;

AC=oD+pM+qP;MC=rD+sM+tP。

四个交易成本等式中的参数意义分析如下:

1.决策成本(EC)。公共财产有可能集中控制在政府手中,有可能分散在各个部门进行管理如事业单位公共财产或公共设施类公共财产,也有可能将管理权力下放到社区中。随着政府对公共财产的控制力度的增强,政府关于公共财产有关管理方面的决策成本降低,因此a是负值。公共财产可市场化程度越高,公共讨论进行决策的成本就越低,因此b是负值。外部力量参与权力越大的话,对于公共管理决策过程的牵制就越大,因此c是正值。

2.委托成本(PC)。不断加强的政府控制力量,使得政府更容易对行政性公共财产的具体管理进行干涉,增加了委托问题,所以d是正的;但公共财产的可市场化程度越高,政府直接干预的可能性就越小,所以e是负的;如果外部力量很难参与公共财产的管理决策或对公共财产管理行为有所影响时,委托问题就相对增加了,所以f是负的。

3.代理成本(AC)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,那么各代理管理公共财产的公共部门利用公共财产谋取私利的可能性就越小,代理成本就越低,因此o是负值。公共财产管理的相关业务公共性越强,可市场化的可能性就越小,那么占有使用公共财产的部门侵犯公共财产和公共利益的可能性就越低,代理成本也就越低,因此p是正的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。

4.行政管理成本(MC)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,避免了公共财产管理权力分散在占有使用部门,从而可以降低公共部门之间协调管理的行政管理成本,因此r是负值。公共财产管理可市场化的可能性越大,越可以借鉴私营部门的管理方法或者将公共财产部分业务承包给私营部门管理,如此可以引入竞争机制和市场化方法,降低行政管理成本,因此s是负的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。

总成本TC=(a+d+o+r)D+(b+e+p+s)M+(c+f+q+t)P

我国公共财产管理体制和模式的选择,从经济学角度来讲,可以根据交易费用的理论来作出抉择。从上文关于文化伦理理念、管理模式以及管理手段的分析矩阵中可以看出,每一种管理理念和管理手段都有其自身的缺点,克服每种管理伦理和手段“阿喀琉斯脚跟”的最好办法是:融合三种管理伦理和管理手段的长处,避免其缺点,尽可能地降低交易费用。

如何融合三种管理伦理和管理手段,提高公共部门管理公共财产的绩效,仍是一个有待深入探索的课题。在这里,笔者就公共管理的文化伦理、管理模式、管理手段,并根据行政部门的实际现状,对应于行政性公共财产管理的不同层次,尝试提出行政性公共财产管理的模式设想“三论”。

一是政府决策和行政主管层面——等级主义的“整体政府论”。

公共财产的重要性和保护的要求在宪法、行政法规上都有体现,但政府各部门或地方违反规定行事的现象却层出不穷,公共财产管理的行政效率目标并没有实现,公共财产管理整体状况不容乐观。

从实际情况来看,职能部门直接掌握经济资源,在政府与部门之间的利益关系中处于平等抗衡的地位,部门或个人占有使用财政资金拨款形成的公共财产,却把公共财产当成部门财产或者个人财产。而实际上,政府与其各个部门之间是行政上的委托—代理、整体与个体的关系,政府部门占有使用的公共财产是政府委托其职能部门履行职责所必需的物质条件,而非借之以改善部门利益和个人利益的私有财产。在政策和行政主管层面实行政府集中控制公共财产的边际成本a+d+o+r<0,强调等级主义的管理文化伦理理念,采用整体政府、集中控制的管理手段可以使得交易成本最小。因此,改革公共财产管理体制,必须从政府决策和行政层面贯彻等级主义的理念和“整体政府论”的管理思想,将行政性公共财产的公共产权全部收归行政性公共财产主管机构所有,以此杜绝部门和个人利用公共财产和侵犯公共利益以积累部门财产利益和个人财产利益。

二是行政性财产管理机构日常管理层面——个人主义的“市场交易论”。

行政性公共财产管理中存在的预算额度最大化、成本偏高、效率低下、管理积极性不高的现象可以通过在日常管理层面引入市场机制,或内部模拟市场来解决。此时,对于公共性不强的行政性公共财产进行市场化管理的边际成本,采用个人主义的管理文化伦理理念、选择市场化控制是理性的。第一,对于单位占有使用的房产、车辆可以借鉴西方发达国家财产管理模式,引入内部市场,要求占有使用部门对公共财产的使用支付租金,租金由财政预算安排,管理机构租金收入须入财政专户。第二,至于房产、车辆、设备等大额资产的维修、保养、清洁等服务性强,但不具备公共品性质的服务项目可以招标承包给私人机构管理,以降低行政机构专门机构专门人员负责管理的成本。第三,设立激励机制,鼓励节约,提高管理单位努力管好行政性公共财产的积极性。众所周知,企业通常采取提成、加薪等激励机制提高员工的积极性,行政性公共财产使用管理方面也可加以效仿。

三是行政性公共财产管理监督层面——平等主义的“高度参与论”。

公共财产来源于公共资金,也就是纳税人的贡献,所有纳税人都是利益相关者,更多公众要求政府公开公共管理的信息知晓权。如果政府在使用公共财产之前更多地重视公众的反应以及引入公众对公共财产的监督,那么就会避免层出不穷的贫困或灾难出现等不协调的公共财产管理事故,公共财产的使用和管理也会更加合规、合情、合理一些。

在现代民主发展的进程中,再也难以将政府部门及其管理封闭起来,政府必须打开门户,在行政性公共财产预算、决策、配置、使用、评估、处置等环节使公众参与进来,听取公众的意见,接受公众的监督。用詹姆斯·布坎南的观点来讲,“在一切关系到制定规则的规则方面应该最大限度地引入超多数投票机制”,使公众高度参与。外部力量参与决策的边际成本c+f+q+t<0,选择完全由行政部门外部力量决定如何管理公共财产,即采用自主治理的理念,实行平等主义的文化伦理理念,实现管理的民主化才是交易成本最小、最经济的选择。因此,改革行政性公共财产管理模式,在监督管理层面采用平等主义的“高度参与论”方法,利用民主的监督机制限制政府及其部门的权力滥用,也是重要的方法。●

【主要参考文献】

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