行政信息公开的合理限制——以保护个人信息的角度

王小丹

【摘要】 行政信息公开已经成为当代公共行政领域发展的必然趋势。然而,行政信息公开如果缺乏合理的限制,则极易危害到个人信息安全。行政信息公开与个人信息保护之间存在着一定的冲突,可以运用行政法的基本原则进行调整,使二者保持动态平衡。

【关键词】 行政信息公开;保护;个人信息

中图分类号: D923文献标识码:A文章编号:1671-5918(2009)03-0132-02

doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.03.065本刊网址:http://www.hbxb.net

在信息化时代,行政信息涵盖了全社会信息的绝大部分。它既是公众了解政府行为的直接途径,又是经济繁荣和政治民主的强大动力。为了满足公众的知情权,方便其参政议政;同时为了推动信息资源的共享,行政信息公开已经成为当代公共行政领域发展的必然趋势。但是,并不是所有的行政信息都可以公开。如果行政部门公开某些信息可能会带来一些负面影响,例如侵害公民个人信息安全,那么其公开就应受到合理的限制。笔者拟就行政信息公开中的个人信息保护问题进行探讨。

一、公共行政领域中个人信息的双重特性

在现代社会,随着公共事务范围的不断扩大,行政权几乎深入到社会的每个角落。行政主体与行政相对人之间形成了千丝万缕的联系。行政主体在履行职责的过程中,必然会收集、利用、传播、保存、处理和使用大量的个人信息。

这些个人信息并非由掌握之行政部门所创造,也非继受,而仅仅是“取得”——行政部门通过公民个人的提供而获得。[1]行政部门并不是这些信息的缔造者,这使得这类信息具有“个人隐私”的性质。因此,虽然行政部门掌握了这些信息,但是并非当然地享有处分或从该信息使用中获得收益的权力,即行政部门对个人信息的使用权和处分权是有限的——一定程度上要得到公民个人的同意。

另一方面,这些信息已为行政部门所掌握,并且经过了行政权力的加工、分类、整理或编撰,同样也具有“行政信息”的性质,那么从一定程度上也应当如同其他公共信息一样,可以根据权利人的请求而公开。但同时应该为相关当事人保留救济的途径——允许以保护个人隐私为由申请拒绝公开。

这种双重特性决定了行政信息公开必然受到个人信息保护之制约。本质上,行政信息是转化了的公民个人信息的总和。公民的个人信息经过行政部门搜集过滤之后,有些是必须公开的行政信息,有些则是不宜公开的个人隐私。从某种程度上说,行政信息公开与个人信息保护之间存在着一定的冲突,需要好好协调。

二、行政信息公开与个人信息保护的协调

行政信息公开与个人信息保护的冲突,实质是知情权与个人信息权之间的冲突。协调两种权利的冲突就必须解决好不同利益之间的关系,即在公众的了解利益和个人信息的人格利益之间进行权衡。

这两种利益互为矛盾,其中一方面利益的实现可能导致另一方面利益的减损。因此,可以尝试着使用利益衡量的方法:通过对两种利益的估量和平衡,选择价值更高的利益。如果公众的了解利益比个人信息之上的人格利益更为重要,行政部门就应该公开其掌握的个人信息,反之则不予公开。当个人信息权与公众知情权这两种价值发生冲突时,依据具体个案,分析公民了解的利益和个人信息之上的人格利益所受到的损害,将二者衡量、比较。当保护前者所获利益较大时,承认公民的知情权;当保护后者所获利益较大时,尊重个人信息权。但是衡量两种价值大小的评判标准难以确定。因此,这种衡量方法的操作性不强。

有学者认为,知情权是绝对价值,保障公民对国家政治信息的知情权处于优先地位;而其他人权是相对价值,其自由可以在一定程度上予以限制。[2]笔者认为这种衡量方法是合理的,具有较强的操作性。

从权利本质上看,个人信息权是一项民事权利,它通过赋予信息主体支配与控制其个人信息的权利来保护信息主体存之于个人信息上的人格利益。而知情权主要是一种政治权利和社会权利,与行政信息公开制度相关的知情权更表现出政治权利的属性。在现代社会,公民对公共行政的参与度越来越高,知情权体现出一种强烈的公益性,它要求整个社会更加透明和开放,要求人们能有更多的机会了解和参与公共行政。而个人信息权具有个人性,与公共利益无关。因此,在知情权与个人信息权的对抗中,由于前者代表了社会公共利益、体现了更高的利益价值而占据上风。当某项个人信息涉及到公共利益时,对个人信息权进行限制、将个人信息予以公开则成为必然。当然,对公民知情权的优先考虑并不意味着漠视个人信息权。当个人信息的公开纯属满足个人的需要而与公共利益无关时,应该充分保护个人信息权而牺牲知情权。

行政部门在搜集、过滤个人信息的过程中,必须有明确的法律依据;在信息公开的过程中,同样需要明确的法律界定和法律程序。由此,从个人信息保护的角度,对行政信息公开进行合理的规制是必要的。

三、从保护个人信息的角度对行政信息公开进行规制

对公共行政领域中的个人信息进行法律保护,其实质是在确保国家和公共利益的前提下,赋予公民对个人信息传播的控制权。行政机关有义务在公开内容涉及公民个人信息的事项上,保证一般意义上的公共利益需求边界以外的个人信息不受非法侵害或恶意使用。公民自身也有权决定何种程度上公开自己的个人信息。有的学者认为,行政机关应公开个人信息获取及管理的依据和过程,不得建立不为人所知的个人信息秘密存储系统,对个人信息的获取权限和范围应依照法律,视其职责和工作需要而定,并应当在掌握个人信息的获取、保有、使用和处分等不同阶段对信息提供人承担相应义务。[3]笔者认为,行政部门可以从以下几个方面着手:

第一,行政部门在收集或获取信息时应向相对人说明信息获取的目的和法律依据,若非法定的强制性义务,相对人当然亦有权予以拒绝。公民在自己个人信息被收集时是拥有知情权的,包括要求告知收集了哪些信息、收集与使用目的等。

但是,从我国个人信息保护现状的调查结果来看,了解有关机构处理个人信息相关规定的人相当少,仅占9.7%;有一部分接受调查的公众甚至认为,自己无权拒绝提供自己的个人信息。接受调查的公众普遍认为,有关机构处理个人信息存在很多问题。比如:不明确告知收集信息的用途;很多被收集的信息与所要办理的业务无关;个人无权选择是否提供信息,地位十分被动等。[4]

要解决以上问题,行政部门在收集个人信息时必须贯彻比例原则。比例原则要求行政机关实施行政行为时,在实现某一目的的各种不同方法中应运用其中最适当的方法;在不违背或减弱所追求目的的效果的前提下,应尽可能地选择对相对人造成损害最小的方法;行政机关对公民个人利益的干预不得超过实现行政目的所追求的公共利益,两者之间必须符合比例或者相称。[5]尽管行政部门收集、处理和利用个人信息有法律的授权,但是法律对行政部门收集、处理和利用个人信息的范围、条件、程序等方面的规定往往不明确、不具体,行政部门在遵守行政法规范的同时也就具有了一定的选择、裁量的余地。根据比例原则,行政主体为履行特定行政职责而依法收集、处理和利用个人信息时,只能收集履行行政职责的特定目的范围内的个人信息,不能收集其他不相关的个人信息,不能对收集的个人信息进行特定目的之外的处理和利用。

第二,行政部门在保有个人信息时必须明确个人信息的保存期限,并应当保证该个人信息的准确性和完整性;个人有权了解本人信息的存储及使用状况,其认为错误或者缺漏的信息也有权提出更改或补正之意见。

行政部门收集、利用个人信息是为了公共行政管理的目的,而一旦目的达成或任务完成,行政机关继续持有行政相对人的个人信息就失去了法理依据。除非相关法律做出永久保留的明文规定,否则,个人信息应在保留期限届满时被及时删除。如果行政机关不履行这一义务,公民有权请求删除其个人信息。

此外,个人信息是信息主体人格形象的反映。行政部门收集、利用个人信息时,其档案记录,均应保持准确、完整及最新,以保证对该个人具有相当的公正性。个人信息的提供者有权了解本人信息的记录(可以就相关信息进行查询或者咨询),发现相关记录有错误、缺漏时,可以及时提出更改和补正,行政机关应予更正。

第三,行政部门使用和披露个人信息不能同获取该信息的目的相违背,且除法定使用或许可使用之情形外,未经信息提供者之事前明示许可,行政部门不得公开个人信息。

首先,根据对信息提供者的不同影响,个人信息可以划分为一般信息和敏感信息。敏感信息往往涉及到个人隐私,一旦披露,有可能对信息提供者的人格尊严、人身和财产安全、社会评价造成消极影响。如前些年,有的人参加公务员录取体检时发现是乙肝病毒携带者,体检医院将有关信息公开后,造成当事人生活和工作上的极大困难。有些纳税人的财产信息和家庭住址一旦被披露,其人身安全和财产安全将面临巨大风险。信用信息一旦被披露,可能会对个人的社会评价造成影响。这些敏感个人信息,与一般个人信息,在保护强度和保护程序上应当区别对待。不同的信息应该有不同程度、不同方式的法律保护。

其次,行政部门在公开信息以前必须首先通知信息提供者,并征求其意见,在没有取得其书面同意以前不能公开。由于收集、处理和利用个人信息对信息提供者个人权益关系重大,信息提供者的同意原则上应以书面形式作出,以满足保存和举证的需要。同时,也应允许特殊情况下非书面的形式。如紧急情况下进行个人信息收集时,可以是口头同意,事后再补做书面同意。

再次,行政部门应当采取适当的行政性、技术性及物理性保障措施,保障个人信息记录的安全与保密,防止可能对记录的安全与完整造成的任何潜在的威胁与损害,因为,这些威胁或损害可能会对记录所涉及的个人造成实质性危害、妨碍、不便或不公正。

第四,基于行政信息和行政权力的公共性质,行政部门不得以个人信息之转让来牟利。行政部门非以营利之目的而向第三方转让个人信息的,也应当事先取得信息提供人的授权。例如行政部门之间的信息共享,虽然能够提高行政效率,减少公民的信息负担,提高政府的公共服务水平,但是仍然必须受到严格控制的,必须经过信息提供者的同意才是合法的。

总之,涉及个人信息的行政信息公开,必须在保障公民知情权的同时,保证个人信息不受非法侵害,保持二者在利益衡量上的动态平衡。

参考文献:

[1] 应松年.当代中国行政法(下卷)[M]. 北京:方正出版社,2005:1460-1461.

[2] 刘迪.现代西方新闻法制概述 [M].北京:中国法制出版社,1998:120.

[3] 周健,赖茂生.政府信息开放与立法研究[J].情报学报,2001,(3).

[4] 个人信息被滥用大都投诉无门 公众权利意识不强[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com,2009-02-20.

[5] 方世荣.行政法与行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社,2007:44-46.