农村宅基地使用权 “一户一宅”法律制度的缺陷

郑长青

【摘要】 本文对当前农村出现的大量空置房、荒废老宅基地、无房户等农村村民居住问题形成原因进行分析,认为根本原因在于《土地管理法》“一户一宅”制度的立法缺陷。

【关键词】 农村宅基地;一户一宅;制度缺陷

中图分类号:D923文献标识码:A 文章编号:1671-5918(2009)03-0126-02

doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.03.062本刊网址:http://www.hbxb.net

一、农村宅基地“一户一宅”制度的确立

(一)“一户一宅”制度

1998年修订的《土地管理法》首次明确规定一户只能拥有一处宅基地。宅基地使用权是农村居民以“户”的名义享有的权利,即农民家庭享有的权利,而不是个人享有的权利。由于土地资源的稀缺性,规定一户只能拥有一处宅基地,确保每户农民都能得到一块安身之所,无论贫富,结果均等,在很大程度上顺应了民心,符合人们朴素的公平观念,也实现了农村基本的社会保障。

(二)“户”的界定

集体土地是以农村现有人口为标准平均分配,人人有份,如划分承包地、口粮田、自留地等,涉及宅基地时,基本上也体现了这一原则,同时,国家实行的户籍管理制度一般以子女结婚成家为标志组成一个家庭户籍,所以,宅基地使用权自然以户计算。农户是农村承包经营户的简称,因而农户是一类《民法通则》明确规定的特殊民事主体。1991年1月4日国务院发布《中华人民共和国土地管理法实施条例》对宅基地使用权的审批权限作了补充。该条例第25条规定:“农村村民建住宅需要使用土地的,应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请,经村民代表会或者村民大会讨论通过后,报人民政府批准。其中需要使用耕地的,由乡级人民政府审核,经县级人民政府土地管理部门审查同意后,报县级人民政府批准;需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的,报乡级人民政府批准。”笔者不以为然,这里的“户”是农村自然户而非农村承包经营户,农村承包经营户是在农村自然户的成员基础上承担特定经济职能的一类社会组织,它与农村自然户不同。农村自然户的本质是指一个农村家庭,是作为民事主体的自然人的联合。所以,户只是因血缘、婚姻等关系联络而共同居住一处生活的自然人团体,不能作为单独的民事主体来看待。1990年1月3日国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》,其中指出:“各地应根据实际情况对农村建房的对象、条件、用地标准、审批手续作出明细规定。要建立严格的申请、审核、批准和验收制度。凡是要求建房的,事先必须向所在的乡(镇)政府或县(市)土地管理部门提出用地申请。经审核,对符合申请宅基地兴建自用住宅的,由土地管理部门确定宅基地使用权,丈量用地面积,并依法批准后,方可动工。竣工后,由土地管理部门负责组织验收。对不合理分户超前建房、不符合法定结婚年龄和非农业户口的,不批准宅基用地;对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的,除不再批准新的宅基用地外,还应按其实际占用土地面积,从经营之日起,核收土地使用费;对已经‘农转非的人员,要适时核减宅基地面积。为便于群众监督,各地应对用地指标、申请宅基地的户数、审批条件和结果等,张榜公告,实行公开办事制度。”因此,“户”只是为了申请和管理的方便而由国家和集体认可的单位。

二、农村宅基地“一户一宅”制度存在的问题

农村宅基地分配制度“一户一处宅基地”的立法原则过于概括,使农村宅基地分配制度的不公平、不合理成为普遍现象,许多地方立法直接侵害了农民的正当居住需求。由于对“户”和“宅”的定义不明确,出现了一户多宅、一宅多户、有户无宅、有宅无户等等问题。

(一)“一户一宅”制度内自相矛盾

现行法律一方面明文规定一户只能拥有一处宅基地,但同时又承认宅基地使用权可随地上房屋所有权移转,即已拥有一处宅基地使用权的人可因房屋买卖或继承等合法原因而获得两处以上宅基地使用权。以户为单位行使宅基地使用权与宅基地使用权面积确定,一次取得原则相冲突。依生存保障性质,集体经济组织成员人均可取得一次面积特定的宅基地使用权,并以户为单位集中行使。但依现行农村宅基地使用权制度,一个有着众多家庭成员的大家庭其所获得的宅基地面积与成员数成正比,但当其中部分家庭成员分户立业时,新立户成员可依现行规定申请分配宅基地,其在原房屋中所分得的宅基地并没有上交给集体,这就容易造成不公平现象。即使为此创设规定收回其原宅基地份额,也只能流于纸上文章,不具可实行性。

可见,人均面积特定,以户为单位集中行使的农村宅基地使用权制度含有内在的不公平性,也与其固有的生存保障性质相悖。实际上,每个人都分别在两个户中获得两次宅基地的分配。第一次是作为家庭成员参与分配宅基地,第二次是自己作为户主申请宅基地的分配,一户多宅不可避免。

(二)无偿分配宅基地助长了一户多宅的发生

随着家庭联产承包制的推行,农民收入增加,农村建房用地的需求也大幅增加。集体建设用地行政配置、无偿使用的制度助长了农村建设用地规模失控和乱占滥用耕地。针对这些问题,国务院等发布相关文件,加大了管理的力度。

但是,农村宅基地使用权取得与保有的无偿性,刺激了农民无限扩张其宅基地使用权面积的欲望。虽然现行法律规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”但由于宅基地使用权取得与保有的无偿性,农民拥有一种内驱的扩疆拓土的愿望,以求自己对宅基地面积扩张的最大化,因为,即使占而不用,也可作为一种备用资源来储存。正是这种零成本的内驱力,造成我国农村宅基地超标准现象异常严重,其表现形式多样,如批少占多;建了新房也拒不交出闲置下来的老宅基地;一些乡、村领导干部凭权力、关系占有多处宅基地等等。根据浙江省嘉兴市国土资源管理局的统计资料显示,截止到2003年底,全市共有农村宅基地57.62万亩,按全市农业人口231.66万人计算,人均宅基地达到166平方米,超过省级标准66平方米,造成了土地资源的极大浪费。因此国务院及有关部门发出了制止农村建房占用耕地的一些规定。根据这些规定,宅基地面积标准由省、县级人民政府确定,农村宅基地(包括买卖房屋引起的土地使用权转让)向所在生产队申请,生产大队审核,公社管委会批准;占用耕地的由县批准;重申禁止买卖、出租和违法转让宅基地,出卖、出租房屋的,不得再申请宅基地。

(三)一户多宅是合法的还是违法的?

如果一户多宅是违法的,那么既然现行法律禁止公民拥有一处以上宅基地,因此对于多出的宅基地,应当由集体收回。如果一户多宅是合法的,那么公民只要是通过合法的方式取得宅基地,集体不能予以收回,否则等于禁止公民的房屋进行继承和买卖。笔者认为,“一户只能拥有一处宅基地”的限制性规定,是基于宅基地的福利性及其所承载的社会保障功能而对宅基地使用权初始取得的限制,但不是对宅基地使用权继受取得的限制。法律上不应当禁止村民通过继承等方式取得两处以上的宅基地使用权。因此,笔者建议将“一户只能拥有一处宅基地”的限制性规定改为“一户只能申请一处宅基地”。

(四)农村宅基地“一户一宅”占有制度的 “无宅户”

由于申请宅基地条件过于严格,“一户一宅”在申请新宅基地的管理上也无法实际执行,因此造成许多“无宅户”。 广西国土资源局的一份《农村居民建房须知》写到:

“上报农房审批需提供的材料:

1.申请者户口簿复印件、身份证复印件;

2.申请者书面申请书及呈批表(呈批表在国土所领取);

3.申请户原有宅基地的土地使用证复印件(无使用证的需核发土地证书后方可申报用地);

4.已有旧宅基地但分户新建或迁址新建的,须提供退出旧宅基地协议书。”

“分户新建”怎么退出旧宅基地?在旧宅里还居住着其他户,原来的土地使用证是按“宅”办证而非按“户”办证的。即使签订了“退出旧宅基地”协议书又怎么执行?

福建省永安市国土资源局是要求申请人签订一份退出旧宅基地的“承诺书”。这样的一份承诺书同样是无法执行的。如果是分户的,根本就无法将土地使用证退还,原因是土地使用证是按“宅”办证而非按“户”办证的。如果是单门独户的,要申请新宅基地,才有可能操作,但是如果是单门独户的则在旧宅基地上翻新,因为村内已经很难再找到适合建新房的宅基地了。在交不出原来的土地使用证或者无法签订协议书的情况下,需要建新房的村民只有一种选择,即违法建新房。

(五)无户宅

由于农村宅基地使用权的流转禁止或严格限制,形成大量“空置屋”,出现“空心村”,造成农村宅基地资源的极大浪费。

因此,1982年国务院《村镇建房用地管理条例》第15条规定,社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地,由生产队收回,统一安排使用。1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条规定,空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确定土地使用权。已经确定使用权的,由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回。2000年中共中央、国务院《关于小城镇建设有关政策》规定,为鼓励农民进入小城镇,从2000年起,凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民,均可根据本人意愿转为城镇户口,并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇,不得实行歧视性政策。对进镇农户的宅基地,要适时转换出来,防止闲置浪费。1990年1月3日《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》规定,对已经“农转非”的人员,要适时核减宅基地面积。虽然这些规定看起来很合理,但实际上统统难以实际执行,农民把宅基地交回集体的聊聊无几。

近年来,随着我国经济的不断发展以及许多城市户籍制度的改革,一些富裕起来的市郊农民纷纷进城购房,成为城市居民。他们留在农村的宅基地,虽然已经闲置不用,但因流转受到特定的限制,难以实现,因此只能空置,从而导致“空心村”现象的出现。

“一户一宅”制度在宅基地的分配使用上,只有进入农户的渠道,而没有合理的退出或者流转机制,各地政府依靠政策激励措施,开展退宅基地还田予以经济补偿等活动,收效甚微,“一户一宅”的制度性缺陷,在城市化进程中,体现得越来越严重。

参考文献:

[1]张红宇.中国农村土地制度变迁[M].北京:中国农业出版社,2005.

[2]陈小君.农村土地法律制度研究——田野调查解读[M],北京:中国政法大学出版社,2004.

[3]杨重光,吴次芳.中国土地使用制度改革十年[M]. 北京:中国大地出版社,1996.

[4]黄荣华.革命与乡村——农村地权研究(1949—1983)[M].上海:上海社会科学院出版社,2006.