我国水库移民水保生态建设和保护对策建议

张冬梅　靳宏强

摘要:长期以来,水库移民引起的水保生态环境问题未引起足够重视,已成为库区和移民安置区经济社会发展中一个不容忽视的新问题。加强水库移民工作中水保生态建设和保护,是促进库区和移民安置区长治久安的关键。通过对水库移民水保生态建设和保护的特点、存在的主要问题和困难进行分析,以科学发展观为指导,提出做好移民安置区水保生态建设的原则和对策措施,促进水库建设、移民安置与生态保护相协调。

关键词:水库移民;水土保持;生态建设;对策建议

中图分类号:D632.4文献标识码:B 文章编号:1672-1683(2009)05-0108-03

Countermeasures of Soil and Water Conservation Ecological Construction and Protection of Reservoir Resettlement in China

ZHANG Dong-mei1,JIN Hong-qiang2

(1.Wuding River Watershed Management Headquarters Office,Zichang 717300,China;

2.Reservoir Resettlement Development Bureau,the Ministry of Water Resources,Beijing 100053,China)

Abstract: Over the years, the issue soil and water conservation ecological construction and protection caused by the reservoir resettlement was not paid much attention, which has become a new problem of economic and social development in the reservoir and resettlement area. Strengthening water and soil conservation ecological construction and protection in reservoir resettlement work is the key to long-term stability in the areas.This article has analyzed the characteristic,main problems and difficulties in soil and water conservation ecological construction and protection of the reservoir resettlement, and made some principles and countermeasures of resettlement areas for dam construction,resettlement and ecological protection in harmony.

Key words: reservoir resettlement;soil and water conservation;ecological construction;countermeasures

近年来,随着我国经济的快速发展,大规模的水利水电、交通道路、城市改造等基础设施项目建设,带来了大量的人口迁移以及城(集)镇、工矿企业、基础设施复(改)建。在工程建设、移民迁建等过程中不可避免地扰动地表,破坏植被,造成新的水土流失。长期以来,由于水库移民的特殊性和复杂性,其引起的水保生态环境问题未引起足够重视,已经成为库区和移民安置区经济社会发展中一个不容忽视的新问题。本文就此问题进行分析,并提出对策建议。

1 水库移民水保生态建设和保护的主要特点

水库移民与交通道路、城市改造等基础设施项目工程移民(以下简称其他工程移民)相比,具有迁移人口较多、相对集中、难度较大,城(集)镇、工矿企业、基础设施复(改)建点多面广等特点,其水保生态建设和保护工作既有共同点,也有其独特性。概括起来,主要有以下几个特点。

①水库移民水保生态建设和保护较难控制,后期管理更为重要,而且持续时间较长。一般来说,开发建设项目水土保持工作包括建设期和后期管理两个阶段。水库移民在人口迁移以及城(集)镇、工矿企业、基础设施复(改)建过程中,对水保生态建设和保护的影响也表现在这两个阶段。在建设期,一般通过制定水土保持方案,落实各项水保措施,加强监测和监督,即可防止和减轻水土流失,尽快恢复原有生态面貌。而在后期管理阶段,则既要加强水保设施的管理维护,保护安置地生态环境,还要注意防止后期扶持项目建设带来的新的水土流失。由于安置地大量输入人口,原有土地经过再分配后,使安置地人均拥有的土地资源相应减少,为发展生产、增加收入,必然会加重对当地生态环境保护的压力,如果移民安置前期工作不合理,安置人口超过了资源环境承载能力,这一问题将更为严重。在这两个阶段中,由于水库移民涉及人口的迁移,其对安置地水保生态建设和保护较难控制,后期管理阶段的水土保持工作难度更大,而且持续时间较长。而其他工程移民无论在建设期还是在后期管理阶段,由于人类活动相对较小,建设和管护容易。

②水库移民安置方式不同对水保生态环境的影响也不同,就地后靠安置和外迁农业安置方式影响最为严重。移民安置一般包括农业安置、非农业安置和兼业安置。农业安置包括以种植业为主的安置、以开发山林资源为主的安置和以发展养殖业位置的安置[1]。移民安置方式应因地制宜,可以采取本地安置于异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置相结合的多种形式[2]。安置类型和去向不同,其对水保生态环境影响各异。从长期的实践看,我国以外迁农业安置和就地后靠安置移民人口居多。这两种安置方式与其他安置方式相比,对生态环境的破坏和影响程度较高。特别是后靠移民安置,尽管各级政府想法设法划拨或开发一定数量的耕地,保证其基本生存需要,但其所占有的生产资源仍较为匮乏,移民安置与解决耕地矛盾十分尖锐。我国的中部和西南一些地区这一矛盾更加突出,导致一些地区移民后靠安置后,毁林开荒、陡坡开荒比比皆是,造成库区严重的水土流失,加上泥石流、滑坡和崩塌等地质灾害,使原本严重的自然生态问题更为恶化,甚至导致移民二次搬迁,这也是有些移民长期生活贫困、移而不稳的重要原因之一。

③水库移民水保生态建设和保护受历史和政策等因素的影响,历史欠账较多。新中国成立60年来,我国水库移民工作大致经历了4个阶段:1950年-1957年为第一阶段,这一阶段由于土地等生产资源相对充裕,移民通过自力更生,尚能较快恢复生产生活。1958年-1978年为第二阶段,这一阶段由于受大跃进和文化大革命的影响,主要靠行政命令进行移民搬迁,大多采取由低向高,就近、就地后靠安置,造成许多移民遗留问题,相当一部分移民至今生产生活十分困难。库区和移民安置区水保生态环境恶劣。1979年-2005年为第三阶段,这个阶段水库移民工作逐步得到重视,移民总体得到了妥善安置,对当地水保生态环境破坏较小。2006年以后为第四阶段,这一阶段由于党中央、国务院更加重视水库移民工作,坚持以人为本的理念,将保障移民合法权益,满足移民生存与发展的需求作为征地补偿和移民安置的首要原则,移民工作逐步转到依法移民、科学管理的轨道上来,安置质量进一步改善,水保生态建设和保护工作逐步得到重视。在这四个阶段中,由于政策与标准、体制与机制、经济基础与社会环境不同,导致库区和移民安置区水保生态建设和保护欠账较多,特别是第二阶段水库移民问题突出。而其他工程移民则明显受政策、体制等因素的影响较小,不存在类似的问题。

以上这些特点说明,水库移民水保生态建设和保护问题更为复杂、更为突出,必须高度重视并加强这方面的工作,努力探索和实践,不断促进库区和移民安置区水保生态环境的根本性好转。

2 水库移民水保生态建设和保护面临的困难和问题

水库移民水保生态建设和保护工作起步较晚,存在的问题和面临的困难也较多,主要有以下几个方面。

①已建水库移民人口数量多,库区和移民安置区水保生态环境状况不容乐观。我国是世界上水库移民数量最多的国家。据统计,新中国成立以来到2005年底,我国共建成各类水库(水电站)8.6万多座,共动迁大中型水库移民1 300多万人,繁衍至今已达2 300多万人[3]。广大移民群众舍小家、顾大局,为国家建设付出了巨大的牺牲。但是,由于认识上的局限,长期以来对水土流失防治与生态建设重视不够,库区和移民安置区大量陡坡开荒,随意采石挖砂、弃土弃渣,造成大面积的植被破坏和水土流失,生态环境恶劣。贵州省9万多后靠安置移民,人均耕地最少的只有0.013～0.02 hm²,多数在0.033 hm²左右,且坡耕地、“三跑田”(跑水、跑土、跑肥)多,土地产出率低。2003年后靠移民人均产粮仅193.23 kg,最基本的吃饭问题尚未解决。为了解决吃饭问题,移民不得不毁林开荒,有的在45°以上的陡坡地开荒,以致库区植被和生态遭到严重破坏,水土流失进一步加剧,人口、土地、环境进入恶性循环[4]。

②新建水库移民安置任务繁重,难度越来越大,水保生态建设和保护工作亟需加强。今后一个时期,我国仍将处于大规模水库(水电站)建设时期。按照“十一五”规划,我国将建设大中型水库300多座,占用和淹没耕园地约7万 hm²,搬迁人口60万人左右[5]。目前,金沙江、大渡河、雅砻江、乌江、红水河、澜沧江、黄河等12个大型水电基地建设预计到2020年前将产生水库移民50～60万人。据估算,近十年我国大中型水库(水电站)建设每年将新增移民人数约20万人。由于我国人多地少的矛盾越来越突出,随着移民的需求越来越多样化,移民维权意识的增强,水库建设投资向多元化转变等因素,传统的移民安置模式面临新的挑战。在移民安置难度越来越大的同时,水保生态建设和保护工作也面临繁重的任务,必须加强研究,超前介入,采取有效措施,努力减少移民安置带来的新的水土流失。

③水库移民生态建设和保护政策法规滞后,技术标准体系尚未建立。为加强生态建设和保护,国务院于1998年、2000年先后印发了《全国生态环境建设规划》和《全国生态环境保护纲要》,对生态建设做出了部署,提出了要求。2007年以来,中华人民共和国环境保护部先后印发了《国家重点生态功能保护区规划纲要》、《全国生态功能区划》和《全国生态脆弱区保护规划纲要》等文件,进一步明确了不同生态功能区域的建设和保护要求。特别是2005年水利部下发的《关于进一步加强水利建设项目前期工作中征地、移民、环评和水保等工作和完善立项报批程序的通知》文件,明确提出了“占地与移民规划在项目建议书和可行性研究阶段需有水土保持的内容,并框列其投资;初步设计阶段移民安置应单独编制水土保持方案或篇章。有关移民安置区水土保持方案编制要求暂参照按主体工程水土保持方案的要求执行。对于征地和移民数量较大、水土流失问题比较突出的,在项目建议书阶段,应有水土保持专项报告”的要求,随后,水利部水利水电规划设计管理局发布了水利工程各阶段水土保持技术文件编制指导意见,使水库移民水保生态建设相关工作有了基本的依据。尽管如此,水库移民水保生态建设方面的政策法规还很不健全,可操作性的政策措施和技术标准尚未出台,前期工作有关技术问题尚未解决,实际操作较为困难。

④水库移民水保生态建设和保护意识淡薄,投入严重不足,监测评估工作跟不上。一些地方水保生态建设和保护意识淡薄,为安置移民不顾环境容量和水保生态状况,实行简单后靠,一些地方为开辟新的移民安置地,挖山造田,效果不好,严重破坏了安置地居民的生存环境。移民安置补偿补助和后期扶持资金中没有明确可用于水土保持方面的投资,资金来源渠道不畅;移民安置区水土保持措施专项资金得不到较好落实,导致水土保持投入严重不足。由于相关政策法规、技术标准不完善等因素,库区和移民安置区水土保持监测、评估与监督工作跟不上,基础资料不掌握,缺乏可供决策的有效依据。

3 水库移民水保生态建设和保护的对策建议

做好水库移民水保生态建设和保护是一项具有挑战性的工作。要坚持以落实科学发展观、建设生态文明为指导,以维护库区和移民安置区良好的水保生态系统,促进人口、资源、环境相协调为目标,建立健全政策法规和技术标准体系,增加经费投入,加强监测评估等工作,为库区和移民安置区建立起一个目标明确、责任清晰、治管结合、效率较高的水保生态建设和管护系统。

做好水库移民水保生态建设和保护应遵循以下原则:一是坚持移民安置与水保生态建设和保护并重的原则。高度重视移民安置过程中的水保生态建设和保护,不断完善政策法规,加强制度建设,强化监督管理,努力做到“移得出、稳得住,逐步能致富、生态不破坏”。二是坚持统筹兼顾,科学决策。移民安置要充分考虑生态环境承载能力,绝不能以破坏生态环境为代价,盲目安置,埋下隐患;水保生态建设要遵循自然规律,近期与长远统一、局部与全局兼顾。三是坚持谁开发谁保护、谁破坏谁恢复制度。建立库区和移民安置区水保生态环境建设和保护的良性机制,明确各方的权、责、利,充分运用法律、经济、行政和技术手段防治水土流失,保护生态环境。四是坚持预防、治理、监督相结合的原则。各项移民工程项目建设中防治水土流失的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收;建立健全移民安置区水保生态建设和管理体系,科学指导安置区生态保护与产业发展活动,加大监督执法力度,维护库区和移民安置区良好的生态系统。

针对我国水库移民水保生态建设的特点和现实状况,按照上述指导思想和应遵循的原则,提出以下对策建议。

①加强水库移民水保生态建设理论和政策研究。加强理论研究,不断提高对水库移民水保生态工作规律的认识。加快制定水库移民水保生态建设和保护的法律法规、技术标准,出台相关规范规程,提高工作科学性和可操作性。加强政策研究,建立稳定顺畅的投入机制,逐步将水保生态建设和保护投资费用纳入移民资金盘子,与移民工程建设同步实施、同步验收。同时,还要加强水库移民水保生态建设和保护新技术、新工艺、新措施的研究推广工作。

②建立移民安置规划和移民安置专项设施水保生态环境影响评价及验收制度。建议将移民安置区水保生态建设和保护工作纳入库区移民工作的整体盘子中予以考虑,建立移民安置规划和移民安置专项设施水保生态环境影响评价及验收制度。一是移民安置规划前应对安置地进行水土保持勘测设计。二是要将水土保持设计作为移民安置设计中的一个重要章节,从立项开始将其作为移民主体工程建设的内容,加以考虑,同步实施。移民安置验收时,要同时验收移民安置中的水土保持工程设施。三是在移民安置投资中要单独列水土保持工程设施建设和管护的费用,改变过去规划中有要求、工作中难落实,监督监测不到位、水保设施不验收的状况。

③加强建设期和后期管理两个阶段的水保生态建设和保护工作。水库移民安置、专项设施迁建与恢复重建等工作,一般点多面广,规模有大有小,施工类别多、战线长,施工人数和施工机械较多,因此要加强施工准备、筹建和施工过程中的水保措施,将建设期各阶段对水保生态环境可能产生的影响纳入施工管理组成部分加以落实。水土保持设施后期管理工作十分重要,一方面要认真建立并落实水保措施管护责任,确保水保设施完好并长久发挥作用,另一方面要加强安置区移民群众生产生活的管理,坚决制止乱开乱挖,特别是陡坡开荒种地,积极推广水土保持耕作措施,落实集体林权制度改革措施,结合新农村建设搞好村庄道路绿化,努力提高植被覆盖率。

④加强水库移民水保生态建设和保护的监测评估和监督工作。抓紧研究制定水库移民水保生态建设和保护监测管理办法和技术规范以及工程质量验收标准体系。加强对水保生态建设情况的监测工作,重点监测各项移民安置活动影响区域水土流失类型及分布、土壤侵蚀强度与面积、水土流失量、水保措施实施效果,以及可能发生的泥石流、滑坡、危岩体变形等山地灾害。通过适时开展评估工作,不断完善有关方案和治理措施。加大水土保持监督执法力度,严厉查处安置区内各种破坏水土保持设施和破坏植被的不法行为,切实维护库区和移民安置区良好的生态安全。

⑤多渠道筹措资金,加大水库移民水保生态建设和保护投入力度。国家要建立生态补偿倾斜政策,建立有利于安置区水保生态建设和保护的财政转移支付制度。各项用于水土保持治理的经费都要向库区和移民安置区倾斜,采取先试点后推广的方式,选择部分水库作为重点,积极探索加快老水库水保生态环境建设的新模式,尽快改善这些地方生存环境恶劣的状况。库区和移民安置区的水保生态建设和保护工作也是移民安置和后期扶持工作的重要组成部分,移民安置经费和后期扶持各类资金也应列出专项予以支持,努力增加资金投入。

⑥加强舆论宣传,总结推广好的经验和模式。要充分利用广播、电视、报刊等现代媒体,深入宣传水保生态环境建设和保护的重要作用和意义,不断提高安置区移民群众水保生态建设和保护的意识,积极倡导生态文明,增强库区社会公众参与的积极性。同时,要不断总结推广各地创造的好经验、好模式。比如,一些地方将水保生态建设项目纳入库区和移民安置区基础设施建设和经济发展总体规划,坚持“山、水、田、林、路”综合治理,将库区和移民安置区建设同治理水土流失、兴修农田、改善灌溉条件、治理土壤盐碱化、发展沼气解决农村能源等方面的内容结合起来,效果较好,值得推广。

参考文献:

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[2] 张 穹,矫 勇,周 英.大中型水利水电工程建设和征地补偿移民安置条例释义[M].北京:中国水利水电出版社,2007.

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