重构资源跨地区配置机制

秋　风

近些年来,南水北调工程始终干干停停,主要症结是相关各方利益难以平衡。而利益之所以难以平衡,主要原因在于,没有找到一种合理的谈判机制。

治水乃是天下之大事。在中国古代的历史记述中,大禹就是因为成功地完成治水大业,而受禅于舜。德裔美国学者魏特夫曾在1957年出版了一本专门从治水的角度解释中国历史的著作《东方专制主义》。在这本引起广泛轰动与争议的著作中他提出,中国古代社会是一种“治水社会”(Hydraulic Society)。因为治水涉及范围很广,工程巨大,必须通过劳动力、生产资料、技术和管理体系的高度集中才能完成。正是这种高度集中造成政治权力的集中。

尽管这样的观点从历史上看是站不住脚的,但它也确实描述了一种解决资源的跨地区配置的机制,这种机制正是目前政府所广泛使用的。

中国作为一个大国,各种重要资源都面临跨地区配置的问题,举其大者如劳动力、土地、煤炭、石油、粮食,以及水资源。从学理上说,可以由两种方式进行配置,这两种方式目前也都有所使用。

粮食、煤炭、石油等资源基本上是自由流通的,借助于市场机制,由生产者、经销商与消费者通过直接的平等谈判进行跨地区的配置。

水资源的配置却遵循另外一套机制。这里没有市场,没有供需双方的直接、平等的谈判。相反,在配置过程中,中央政府——或者它的相关部门,比如水利、财政、综合管理部门——是主角。在南水北调工程中我们可以看到,中央政府决定上马这项工程,而被要求输出水资源的湖北等地,不得不与中央政府进行谈判,向中央政府要求得到它认为合理的补偿。将获得水资源的地方政府在这一谈判过程中似乎是缺席的,即便它为资源付出代价,也是向中央政府支付。

这样的模式行之已久,它也是50年代的集中计划体制的重要特征,并被认为是这种体制的一大优势,所谓“集中力量办大事”。在特定环境下,这种模式也确实具有高效率的优势。正是借助这种优势,中国在过去几十年间修建了数量极为庞大的跨地区的资源调配工程,典型就是各地大大小小的水库截水、调水工程,比如,本来就缺水的山西反而向北京供水,河北北部的贫困地位为了保护北京的水源而放弃发展工业等等。

这些工程之所以得以实施,乃是因为中国的实际政府架构是单一制的,上一级政府对下一级政府拥有巨大的支配权,这样,上级政府就可以把自己的规划强加给下级政府,把资源在下级政府之间来回“调拨”。付出和得益的双方不用直接进行交易,进行谈判,而是在上级政府那里统一结算,由上级政府为资源定价。

这种资源跨地区配置机制的正常运转需要特定条件,这就是整个政府体系具有较强政治动员能力。下级政府无条件服从上级政府的决定,民众也无条件地服从政府的决定。80年代以前这种条件也许比较充分,此后,这种条件就逐渐不那么完备了:民众逐渐敢于大胆地主张自己的利益,而不会听任地方政府随意处置;爱民众的影响,以及其他一些因素,比如政绩考核机制推动,地方政府官员同样具有越来越强烈的地方利益意识,对上级政府要求自己付出代价的决定不再轻易顺从。

于是,很多大型工程的建设都遇到了麻烦,南水北调与它之前的调水工程相比,所遇到的阻力就大得多。而且可以设想,地方和中央政府之间、政府与民众之间的利益分化将会越来明显。在这种情况下,解决资源跨地区配置的机制恐怕不能不进行调整。设计大工程的专家们、主导大工程的中央政府不能不承认下面几项原则:地方政府的权利与利益、民众的权利与利益,都是不能忽视的。任何大事,都不能让任何人单方面地付出;凡有付出,都应当得到合理的、充分的补偿。

那么,如何能够让补偿合理而充分?比较可取的办法是让资源的输出与输入方直接进行谈判,而上级政府,比如中央政府充当谈判的主持人。相关地方政府及民众代表可以组成一个独立的委员会,在中央政府监管下,对相关的补偿、对资源出售价格、乃至于供应、工程维护等等事务进行管理。

需要特别强调的是必须让利益可能遭受损失的民众参与工程决策过程和补偿谈判过程。否则,仅由地方政府出面谈判,民众利益很可能遭到忽视。即便地方政府获得很多补偿,利益遭受损失的民众,比如移民也未必享受得到。而民众现在是有能力让工程陷入停顿的。