行政事业单位预算外资金管理研究

侯宝成

摘 要:我国的预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能,依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算内管理的各种财政性资金。近年来,伴随着预算外资金的迅速增长,预算外资金与我国的财政体制改革的矛盾日益明显,预算外资金管理体制中存在的问题也日益突出,为逐步过渡到比较完善的财政预算体制,加强预算外资金管理,建立适合我国国情的预算外资金管理体制显得尤为重要。

关键词:行政事业单位;预算外资金;资金管理

中图分类号:D922.21文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)18-0180-02

1 预算外资金的作用

预算外资金从根源上讲它是统收统支财政体制下变通做法的畸形产物。其设置的目的主要是为了在高度集中的体制下给地方部门和企事业单位一定的财务自主权,以调动其理财的积极性。近年来,伴随着预算外资金的迅速增长,预算外资金这一游离于我国预算之外的资金,与我国的财政体制改革存在着诸多矛盾,有悖于建立完善的公共财政体制。

1.1 预算外资金的积极作用

1.1.1 调动事业单位增收节支的积极性

预算外资金的性质和特点,决定了这部分财政资金是由各事业单位自收自支,以收抵支的。它与国家预算那种“一经核定、不得随意变更”的特点不同,地方、部门、单位有较大的机动性,可以激动灵活地满足各种需要,并且这部分资金集中的多少和分配使用的效益如何,直接同本单位的切身利益相联系,因此有利于调动他们增收节支的积极性和提高资金使用效果的责任心,也保证了事业单位必要的财权和财力。

1.1.2 各种事业发展的重要资金来源

一些零散的专项事业放在预算外由各地方、各部门和各单位自行管理,各项收入有指定用途,实行专款专用,这样一来可以保证各种专项事业的发展有可靠的资金保证,从实践上看,这部分资金对搞活地方经济,促进生产发展,改善生产环境等等,起着积极的作用。

1.1.3 弥补预算内资金不足

多年来,由于我国社会主义革命和建设的任务很重,各种支出需要项目繁多,规模浩大,使得国家预算负担很重,资金的需要与可能之间的矛盾很大。设置预算外资金,把一些零散的、专项的事业收支放在预算外,由地方、部门、单位去管理,使他们有一部分可支配的财力,能够因地、因事制宜灵活解决一些国家预算照顾不到而又必不可少、急需发展的事业。同时,也有利于减轻国家预算的收支矛盾,使国家预算资金能够集中用于建设和事业的发展,解决全局性的需要。因此,预算外资金弥补了国家预算资金的不足,已成为国家预算的重要辅助力量。

1.2 预算外资金的消极作用

1.2.1 预算外资金的分散性与国家预算的完整性相悖

国家预算的完整性是政府理财的一条基本原则。它要求在编制政府预算时,预算指标的设计和预算口径的选择必须体现完整性,将政府集中的分配活动和资金运行全面纳入预算管理的范围,避免政府集中财政性资金在预算外循环,扰乱正常的预算秩序。健全的市场首先要有健全的政府,一个有效的政府的首要经济手段是其预算。强大的政府能够确保宏观经济的稳定,并为市场可能提供不了的一系列基本服务提供资金。将预算外资金纳入预算统一管理已经是很迫切的现实需要。

1.2.2 预算外资金的膨胀与集中财力能力相悖

充分发挥市场机制的作用和加强宏观调控能力,都是建立社会主义市场经济体制的基本要求。为了加强和改善宏观调控,政府要有必要的集中财力和相应的手段。企业利益相关的预算外资金不断膨胀,财经法纪松弛,财源流失严重,致使财政收入特别是中央财政收入减少,这要在推进改革和配套改革中解决。中央财政捉襟见肘,是造成国家财政宏观调控功力不足的重要原因。

2 当前行政事业单位预算外资金管理体制存在的问题

2.1 预算外收入征管缺乏有效措施

目前预算外收入基本上是部门报多少,财政就批复多少。这是因为预算外收入由单位收取,然后上缴财政专户,上缴多少只能靠单位的自觉性,财政缺乏有效的收入监管办法。虽然已经出台的有关预算外资金管理制度对加强预算外资金管理提出了严格的要求,但瞒报、少报预算外收入,截留、挪用、坐收坐支预算外资金的现象仍然存在。由于缺乏有效的管理手段,财政部门很难准确核定部门单位预算外收入。

2.2 预算外资金使用缺乏监管

由于对预算外资金缺乏有效的管理和引导,形成预算外资金掌管的分散性和自收自支的特点,在这样的条件下,预算外资金的乱收必然形成预算外资金的滥支。预算外资金的乱收滥支是财政资金的漏出,扰乱了社会资金的正常流向,造成“正常的生产建设常常资金不到位,不正常的投资、消费却财力充足”的现象。预算外资金的泛滥一方面影响了社会资金,特别是财政资金的整体效益,另一方面其自身的使用效益也极低。

2.3 组织协调、监督检查不利

规范预算外资金是对部门单位既得利益的威胁,必然会遇到来自各方面的阻力。由于人们对预算外资金的规范管理认识上有偏差,加上管理法规缺乏刚性,致使管理关系不规范。此外由于各种监督检查力度不够,违纪处罚不到位等问题的存在,导致有些部门单位存在侥幸、钻漏洞的心理,出现“上有政策、下有对策”的现象。

2.4 管理法规不健全

规范预算外资金管理必须建立完备的制约机制,做到有法可依。但是,目前的预算外资金管理却没能真正打破部门一体化的管理模式,有的部门和单位仍集收费政策制定权、征收权、使用权于一身。实行的财政专户管理流于形式,进入专户的资金仍归部门所有,财政专户只发挥了往返划转资金的作用。同时,现行的管理法规是些地方性规定,对预算外资金的性质、范围、用途、违纪的界限和处罚没有明确的法律规定,刚性不强,财政管理难以到位。

3 加强行政事业单位预算外资金管理的措施

3.1 建立预算外资金的立项审批体制

预算外资金的立项审批体制改革是一个渐进的过程。要力求积极稳妥,循序渐进,在实践中分两步走:第一步为规范管理阶段;第二步为费改税阶段,将可以费改税的项目全部税法征收,只保留一小部分必要的预算外资金,这也是预算外资金改革的最终目标。目前,必须以市场经济体制下政府事权范围为标准,重新界定预算外资金范围和管理办法。首先,要下决心治理整顿现有收费。对那些不符合国家收费管理规定,由地方或部门越权设立的收费项目;对属于政府一般性管理职能、依靠收费养人的项目以及地方不同部门间重复设置的项目等,都应结合机构改革和部门职能转变分别予以取消。对一些必要的收费,也要在认真清理的基础上根据补偿成本的要求降低收费标准。其次,随着社会主义市场经济体制的深入发展,一些原来由政府机关负责管理的事务逐步转由中介服务组织承担,相关的事业性收费应随着机构性质的转变剔除行政事业收费序列,转为经营性收费,并照章纳税。

3.2 建立预算外资金的财政专户管理体制

预算外资金财政专户是财政部门在银行设立的,类似于预算内资金国库的预算外资金专门账户,用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理。财政专户分为中央财政专户和地方财政专户,分别办理中央和地方预算外资金的收缴与拨付。部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户,支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务计划统筹安排,从财政专户中拨付,实行收支两条线管理。各事业单位只能在一家银行设立预算外资金支出账户。支出账户只能发生预算外资金支出款项,由财政部门按照预算外资金支出计划,从财政专户拨入支出账户,由部门和单位按规定用途使用。对预算外资金汇缴专户实行零余额管理。预算外资金财政汇缴专户的收缴清算业务,由财政部门按规定程序委托代理银行办理。每日由代理银行通过资金汇划清算系统将缴入预算外资金财政汇缴专户的资金,全部划转到预算外资金财政专户,实行零余额管理。

3.3 建立稳定的预算外资金运行机制

预算外资金的收支与预算内的资金收支,既有相一致之处,又有很大区别。相同之处都是财政性资金。而根本区别在于,对于一个单位来说,预算外资金的收与支是有联系的,单位在将预算外资金缴入财政专户的同时,也关心着本单位支多少,怎么支。而预算内资金的收与支,对一个单位来说是木挂钩的。这就决定了预算外资金收入机制的建立要与支出机制的建立相联系,并且,这种机制要做到既给动力、又加压力,既有激励、又有约束的作用。在收入方面,保护合法收费,制止乱收费。对合法收费应明确收入任务,制定科学有效的激励机制,既防止乱收费又保证应收尽收,防止出现原来预算外资金所有权、使用权在单位,单位收多少就能用多少,积极性比较高,现在所有权收回了,单位应收多少收多少,有效制止乱开减免口子的现象。在支出方面应体现收定支,核定支出基数,并借鉴预算内一些有效的办法来建立一整套的开支标准、考核依据及管理制度,形成规范合理的约束机制。

3.4 建立有效的预算外资金监督机制

预算外资金的管理,如果没有组织比较严密、管理方式比较科学并且有相当权威的监督机制,其自发盲目的一面将难以控制,在新的管理体制运作、并处于不断完善的过程中,这种监督显得尤为重要。当前,预算外资金管理暴露出的一些问题,重要原因之一就是监督机制不健全,监督职能弱化。因此,要实现预算外资金的规范化管理,就必须强化监督,通过健全财经法规,形成体系,加大执法力度等,健全预算外资金的监督机制。健全的预算外资金的监督机制,必须有“两大功能”并包括“三个层次”。两大功能是:一是通过监督发现问题,促进工作改进的功能。由于预算外资金点多、面广、情况复杂,因此,总会出现这样或那样的问题。通过监督能够及时发现问题,并且迅速予以改进,从而促进管理工作的不断完善。二是自我约束的功能。一个完备的监督机制,还必须具有自我约束的功能。预算外资金管理体制建立后,财政部门既是管理部门又是监督部门,权力增大了,责任也加大了,自我约束显得尤为重要,否则,仅靠外在制约而不注重自我约束,是很容易出问题的,这一点,要予以充分认识。

参考文献

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