基础设施建设ＰＰＰ模式全球发展态势研究

周嵩毅

摘 要:作为刺激内需的有效手段,合理地加大对基础设施建设的投资意义重大。然而长期以来,我国的基础设施建设都是由政府单方承担并提供的,这在资金的筹集以及社会需求的满足方面都有一定的局限性。诞生并长期应用于西方的公私合作伙伴关系PPP模式给我们提供了许多值得借鉴的地方。就全球范围内基础设施建设领域PPP的发展态势进行了探讨,同时对国外发展PPP的成功经验及启示作了归纳和总结。

关键词:基础设施;公私合作伙伴关系(PPP);发展

中图分类号:F407.9文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)18-0008-02

1 公私合作伙伴关系(PPP)的定义

公私合作伙伴关系(PPP)是指公共部门与私人部门通过签订正式的协议,为提供公共产品或服务而建立起来的一种长期合作关系。在这种伙伴关系下,公共部门和私人部门发挥各自的优势来提供公共产品或服务,共同分担风险、分享收益。

另外还有一种对PPP更为宽泛的理解,即将各种形式的而非仅限于契约式的公私合作都归纳入PPP的范畴,这种定义理解在国际上也得到了一定的认可。

2 全球范围内基础设施建设领域PPP的发展概况

(1)PPP的应用在形式上逐渐体现出多样化,在内容上逐渐体现出丰富性。一方面,PPP已逐步涵盖了公共部门和私人部门互动的各种形式,如租赁、特许经营、建设—拥有—经营—转让、设计—建设—融资—经营以及合资经营等。另一方面,就内容性而言(以基础设施建设领域为例),PPP也逐步覆盖至多种类型的基础设施建设项目中,包括硬经济基础设施(公路、桥梁、铁路、电信,等等),硬社会基础设施(医院、学校、供水、排水、监狱,等等),软经济基础设施(研发、技术转移)以及软社会基础设施(社区服务)。表1显示了PPP在欧洲大陆的应用范围。

资料来源:曹富国,《促进民间参与公共建设的政策与法律分析:政府采购人、供应商与特许经营合同——公共事业民营化一个公共政策与法律分析框架》,2004年。

(2)PPP的应用在全球诸多国家得到普及,如英国、美国、法国、澳大利亚、南非、新加坡等发达国家以及中国、巴西等发展中国家。依据PPP市场成熟度的不同来划分,开展应用PPP模式的国家已经抽象地形成三个梯队。

如图1所示,第一梯队包括中国、印度、俄罗斯、匈牙利、捷克、比利时、南非、丹麦、巴西等国家,其公私合作的复杂程度和活动程度较低,故PPP的市场成熟度较低;第二梯队包括荷兰、意大利、新西兰、爱尔兰、法国、加拿大、美国、日本、德国等国家,其公私合作的复杂程度和活动程度较高,故PPP的市场成熟度较高;第三梯队包括英国、澳大利亚,其公私合作的复杂程度和活动程度最高,故PPP的市场成熟度最高。图中横坐标表示公私合作的活动程度(Activity),纵坐标表示公私活动的复杂程度(Sophistication)。

资料来源:Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public Private Partnerships,Deloitte,2006年。

(3)PPP的应用已经形成了良好的发展循环套路。客观地说,英国是目前世界公认的最先进的PPP模式使用者。它不仅已经将PPP模式成功运用于交通、公用事业、社区建设中,而且在医疗、教育、监狱及地方政府部门事业的建设应用中同样取得了进展和成效。可以说,英国在各个领域应用PPP的能力及水平都处在领先的位置。

2.1 英国PPP的发展

作为最早提出PPP概念的英国,自20世纪90年代以来,积极改革了它向公众提供公共服务的模式。目前英国PPP模式中的基本形式有服务合同、特许权项目、合资项目、投资项目管理四类。

英国对PPP模式的推广已经形成了较为规范的体系,有多家机构共同参与,包括伦敦国际金融服务局、PUK、国家审计办公室、公共会计委员会、地方项目监控组等。作为配套措施,英国政府建立“电力供应管制办公室”、“自来水服务管制办公室”、“国家江河管理局”。同时,英国政府在电信、煤气、自来水、电力产业实行民营化期间所颁布的主要法规对各产业的重要政府管制问题作了相关规定以防止垄断经营的产生。

根据英国的经验测算,PPP这种市场化模式一般可以帮助政府节省5%-20%的费用,但是所提供的公共服务的质量却显著上升。英国的统计数据表明,80%的PPP项目在计划时间内完成,80%的PPP项目控制在预算之内,20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案,而传统的政府采购项目只有30%能够按时完成,能够控制在预算范围内的只有25%,可见,和传统的项目运作方式相比,PPP模式在节约时间和资金方面具有相当大的优势。

2.2 澳大利亚PPP的发展

澳大利亚已经成为世界上PPP模式应用体系最为成熟的国家之一。目前,澳大利亚的公私合作项目盛行于各个方面,但最主要的仍然集中在住房、医疗、交通以及国防领域。表2列出的是澳大利亚最为经典的几个PPP项目成果。

如此迅猛的发展归功于三大原因:第一,在澳大利亚,公私合作不再是一种困扰政府的政治性问题。无论是掌控联邦政府相对权力的自由党还是在地方政府中掌控相对权力的工党都一致推举PPP的发展和应用。第二,各地方政府已经在签订契约方面达到了一定的程序化和标准化。在过去的几年里,各地方政府共同努力,助推了使契约签订标准化的框架构建。目前在澳大利亚有关公私合作的合同签订只须12到18个月便可完成。第三,PPP的应用确实带来了明显的效益改善。PPP的出现使得在公共服务方面既能降低投入成本又能提高产出效率。三大原因促进了PPP在澳大利亚的迅猛发展。

资料来源:毕马威会计师事务所报告:Building for Prosperity: Exploring the prospects for Public Private Partnerships in Asian Pacific,2007年。

2.3 韩国PPP的发展

首先,有关 PPP法律内容的制定与修订逐渐趋于完备化、系统化。在1994年8月之前,还没有较为正式的有关法律文件出台,而关于基础设施建设方面也只有个别法律条款进行了简单的规定。但在之后的十年内,一系列有关PPP的法律文件相继颁布。

其次,政府政策的导向逐渐趋于对PPP的双重支持,即购置土地的特许权上的支持和财政上的支持。在购置土地的特许权支持上,具体有以下三点:赋予特许权获得者土地征用权利;国家或公共财产在指定地区可以出售给特许权获得者;特许权获得者可以免费或以较低费用获得国家或公共财产的使用权。在财政支持上,具体有以下两点:提供建设补贴;施行减免税政策。

另外,有关数据表明,近些年来私营投资额在PPP中呈不断上升的趋势(如表3所示)。

资料来源:PIMAC报告:PPP Project Management and Challenges in Korea,2008年4月。

3 国外PPP发展对我国的启示

从上述介绍的PPP在国外的发展情况及经验来看,以下几个因素是成功运作PPP的必要条件,其对我国PPP的发展有着一定的借鉴意义。

首先,提供政策支持,同时健全法律环境,完备监管机制。政府政策的支持对PPP模式的成功运作有着重要的意义。政策的支持将增强投资者的投资信心并在很大程度上降低PPP项目的风险和成本。与此同时,着手构筑完整的法律框架,研究制定具体可行的法律法规,弥补有关监管体系的缺陷及解决实际操作过程中存在的一系列问题也将确保PPP模式的运行步入规范化、法制化的良性轨道。

其次,在政府内部建立负责PPP项目的专门机构。政府通过设立专门机构专门负责PPP项目的设计、开发、监管,一方面将有利于降低PPP项目的风险、提高融资效率,另一方面也将无形地提升PPP项目的信用级别,从而吸引更多的私人部门参与到PPP项目的建设中来。

最后,为PPP的研究、应用培养和储备人才。PPP模式是一项技术性、专业性极强的新型融资方式,它涉及的专业领域包括金融、法律、会计、财务等多方面,需要一大批既有理论知识又有实践经验的复合型人才。目前我国这方面的人才匮乏,远远满足不了推行该模式发展的需要。为此,一方面要加强对现有相关专业人员的培养;另一方面有必要加大相关专业人才和管理技术的引进力度。

参考文献

[1]@周耀东.中国公用事业管制改革研究[M].上海:上海人民出版社,2005.

[2]@达霖格里•姆赛,莫文•K•刘易斯.公私合作伙伴关系:基础设施供给和项目融资的全球革命[M].北京:中国人民大学出版社,2008.

[3]@Jay-Hyung Kim.PPP Projects Management and Challenges in Korea[J]. PIMAC,Report,2008.