地方人大常委会设立之功能检视

从1979年下半年开始到1980年底,县级以上地方各级人大相继设立了常委会,从而改变了国家行政机关集国家权力机关的执行机关与常设机关为一身的体制,实现了人大行使国家权力的常态化。这一政治体制改革,是健全人民代表大会制度、加强地方政权建设的重要举措,对保证人民当家作主、推进民主法制建设意义重大。30年来的实践充分证明,地方人大常委会为人大职能的发挥起了不可或缺的作用。然而,从应然的角度检视,地方人大常委会体制的实际运行与其理论构想、法律规定和宪政制度设计的目标仍有相当的差距。目前地方人大常委会在体制和机制层面还存在一些直接影响和制约其职能作用充分发挥的障碍因素,具体包括代表性弱化,内部监督乏力,职权行使不充分,组织结构不合理等问题。鉴此,本文提出,目前比较可行的改革完善方向是:增强地方人大常委会的代表性;以行使监督权和提高常委会会议审议质量为突破口,加强职权行使;优化常委会组成人员结构,推进组成人员专职化,从而更好地发挥地方人大常委会应有的功能和作用。

一、应然和实然:地方人大常委会设立的初衷与实践效果

由于历史原因,县级以上地方各级人大在创立后的相当长的一段时期里,是不设常委会的。根据1954年宪法的规定,地方人大不设常委会,作为地方各级人民政府的人民委员会既是本级人大的执行机关,同时也行使本级人大常设机关的职权。这种“议行合一”的体制是借鉴苏联的,并不适合我国现实的需要。1979年7月1日,第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》,同时通过了新的地方组织法[1],规定县级以上的地方各级人大设立常委会,同时设立地方各级人民政府,从而改变了原来由人民委员会(“文化大革命”中又改为“革命委员会”)行使地方国家权力机关的常设机关和执行机关双重职能的地方国家机关体制。

从1979年下半年开始到1980年底,县级以上地方各级人大相继设立了常委会。其实,县级以上地方人大设立常委会的历程是相当曲折的。在1979年的修宪决议和地方组织法规定地方人大设立常委会之前,历经三次动议酝酿和准备。第一次发生在1954年制定宪法前后。在全民讨论宪法草案的过程中,有些人提出地方各级人大也应当同全国人大一样设立常委会,但这个意见当时没有被宪法起草委员会采纳。理由是“全国人民代表大会工作的繁重,当然不是地方各级人民代表大会所能够相比的。全国人民代表大会行使国家的立法权,地方各级人民代表大会没有这方面的职权。而且越是下级的人民代表大会,因为地区越小,就越易于召集会议。所以地方各级人民代表大会不需要在人民委员会以外再设立常务机关。地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关,同时也行使人民代表大会的常务机关的职权。如果另外设立人民代表大会的常务机关,反而会使机构重叠,造成不便”[2]。第二次发生在1957年。由于县级以上地方人大不设常委会,经过几年的实践发现,1954年宪法确立的地方政权体制存在一些问题。主要是:县级以上地方人大很难做到每年召开两次会议;人民委员会在大会闭会期间,代行权力机关的部分职权,造成自己监督自己、自己决定自己执行的弊端;同时,人民委员会也承担不了主持代表选举、召集代表大会、联系代表等日常工作。全国人大常委会党组经过反复研究,于1957年5月向中央提出了关于健全人民代表大会制度的具体方案和措施,其中包括县级以上地方各级人大可以考虑设立常委会,常委会设立后,原由同级人民委员会行使的一部分职权划归常委会。不幸的是,随后发生的反右斗争扩大化,使地方人大设立常委会的方案流产。第三次发生在1965年。1965年,全国人大常委会根据实际需要,又提出了县级以上地方各级人大设立常委会的问题。随着社会主义革命和建设事业的发展,我国地方政权机关的任务十分繁重,设立常委会一方面可以把部分老同志转到人大常委会工作,又能提拔一批年轻的干部到政府工作;另一方面,可以在人大闭会期间开展经常性工作,对地方一些重大问题及时讨论并作出决定,特别是加强对地方政府的监督。令人遗憾的是,“文化大革命”的爆发使这个上上下下已经基本取得一致意见的方案再次搁置下来[3]。尽管如此,第三次考虑地方人大设立常委会的因素已经基本涵盖了后来地方人大常委会这一体制设立的初衷。

地方人大常委会在新时期人大工作中发挥了重要作用。30年来,地方立法从无到有、从“数量立法”到“质量立法”,从“经验立法”到“科学立法、民主立法、开门立法”,从制定法规,到立、改、废并举,经历了制度确立、试验探索、加快步伐、规范发展等几个阶段,为我国法律体系建设做出了贡献。30年来,地方各级人大及其常委会依法讨论、决定本行政区域的重大事项,围绕实施宪法、法律和法规,执行党的路线、方针和政策,统筹经济社会协调持续发展,促进社会稳定,维护人民群众合法权益中的重大问题,深入调查研究,广泛听取意见,认真进行讨论,适时作出了一系列决议、决定,在这个过程中把党的主张变成了国家意志,进一步推动了国家事务决策的科学化和民主化进程。30年来,地方人大及其常委会围绕党和国家的工作大局、改革发展稳定中的重大问题和关系人民群众切身利益的热点难点问题,逐步加强了对法律、法规实施的监督和对“一府两院”工作的监督,探索和创造了一些行之有效的监督方式,不断完善了监督机制,增强了监督实效,人大监督正在向理性化、规范化、制度化方向延伸。30年来,地方各级人大及其常委会坚持党管干部和依法选任相结合的原则,认真行使选举任免权,保证了国家机关的正常运转。30年来,地方各级人大代表的代表意识不断增强,代表在大会期间的工作、代表议案的审议工作和代表建议、意见、批评的办理工作等日趋规范,代表在闭会期间的代表活动日趋制度化、经常化。30年来,地方各级人大及其常委会在依法履行职责的同时,自身的思想作风建设、组织建设和制度建设也得到了加强,依法履行职责的环境、条件、能力和效率都有了程度不同的改善和提高。以上这一系列发展变化的事实说明,地方人大作为地方国家权力机关之所以在我国政治、经济、社会生活中发挥着重要作用,这与地方人大常委会的设立是密不可分的。地方人大常委会的设立,改变了我国地方国家权力机关和执行机关不分的状况,实现了人大闭会期间人大工作的正常运行和国家权力行使的常态化,有效地加强了地方人大的各项工作,促进了社会主义民主和法制建设。正如彭真同志在《关于七个法律草案的说明》中指出的:“由于这个改革,在全国县以上各级地方范围内,人民经过自己的代表、代表大会和它的常务委员会,将大大加强对县以上地方各级人民政府的管理和监督,大大加强自己行使管理国家的权利。”[4]地方各级人大常委会在扩大人民民主,推进民主政治建设,加强对权力运行的监督,保证宪法和法律的遵守与执行等方面,起到了不可替代的作用。可以说,如果没有地方人大常委会这一体制的强力推动和保障,我国的民主法制建设不可能呈现出今天这样的局面。县级以上地方人大设立常委会这一政治体制改革,是健全和完善人民代表大会制度、加强地方政权建设的一项重要举措,从而在我国民主法制建设方面迈出了重大的一步,是具有里程碑意义的。

我们在充分肯定已取得的成绩的同时,也要清醒地认识到,地方人大常委会的体制运行实践和功能发挥与其理论构想、法律规定以及宪政制度预设的目标仍有相当的距离。如何认真总结30年来地方人大常委会建设的经验,检视存在的问题和不足,分析影响和制约地方人大常委会运行机制与功能发挥的各种因素,探讨改革完善的对策,并以此作为新的起点,与时俱进,开拓创新,继续把人民代表大会制度坚持好、完善好,更好地发挥地方国家权力机关的作用,这些正是本文的出发点和目的。

二、问题的检讨:地方人大常委会运行机制与功能发挥的障碍

(一)代表性弱化,内部监督乏力

我国的人民代表大会制度也是一种代议制民主。在代议制民主框架内,民主制度的根本问题是选举。选举不仅是一种民主的形式,而且是民主的实质。民主选举是人民代表大会产生的起点和基础。目前我国县乡两级人大代表是由选区选民直接选举产生的,其余各级人大代表是由选举单位间接选举产生的。这种民主选举过程实质已经产生了一种权力委托关系,而人大常委会由本级人大在代表中选举产生,这就又增加了一层委托关系。因此,人大常委会组成人员在权力授予上的两重委托或三重委托关系[5],无疑使得人大常委会的民意基础在一定程度上被削弱,“人民当家作主”的原动力经过多层过滤后被削减,造成代表性和民主性的淡化,与人民的利益关系更加趋于模糊。可以说,这是现行选举制度下地方人大常委会设立之时起就存在的“先天不足”。因为人大常委会这一体制设计最初更多是着眼于解决效率性的问题,相应的客观上就产生了以损害公平性为代价的威胁,产生了代表性不足的缺陷。从选举方式与选举结果来看,人大常委会组成人员的代表性、广泛性与人民代表大会代表的代表性、广泛性相比,则显得明显不足。

同时,正是由于人大常委会的代表性弱化,也就产生了对人大常委会的监督问题。因为人大常委会代表性的弱化,所以有监督的必要,而反过来外部监督机制的不足,也更凸显了代表性不足的问题。这是相互联系和影响的两个方面。然而,纵观30年地方人大的理论研究与实践,人们普遍关注的是人大及其常委会对“一府两院”的“外部监督”,往往忽视了人大及人大代表对人大常委会的“内部监督”。人们反思人大监督不力的问题时,很少把理性的目光投向体制内部。因此,人大常委会在接受人大和人大代表的监督方面相对薄弱。我国现行地方组织法主要是规定地方各级人大及其常委会如何监督“一府两院”的工作,而没有具体规定人大如何监督本级人大常委会的工作。宪法和地方组织法只是原则规定,人大常委会对本级人大负责并报告工作,人大可以撤销本级人大常委会不适当的决议。有学者指出,在人民代表大会会议期间,只有“一府两院”的负责人唯恐其工作报告赞成票得票太少甚至不被通过,而人大常委会负责人却很自信其工作报告会高票通过。在人民代表大会会议上,极少有人大代表对本级人大常委会工作提出重大建议和批评,或就重大问题提出与常委会组成人员对话,至于代表对常委会组成人员自发提出罢免案的更是罕见[6]。为此,必须加强人大和人大代表对人大常委会的监督。殊不知,正是由于人大常委会对人民代表大会负责的意识不强,由于人大代表对人大常委会很少监督或监督乏力,人大常委会也就难于从内部生成自我激励机制和工作动力。现在,地方人大及人大代表对人大常委会的监督问题已经引起了人大工作者、学者和社会公众的关注。监督法中有关人大常委会监督工作向人大代表通报等规定,可以说在这方面做出了努力,是法律制度的创新和完善。

(二)法定职权行使不到位不充分

我国宪法和地方组织法虽然对地方各级人大和县级以上地方各级人大常委会的职权分别作了规定,但在人大与人大常委会二者的职权划分上,尤其是在重大事项决定方面,存在着职责不明、权限不清、交叉重复的问题。在实际工作中,为了表述的方便,人们习惯把地方人大常委会的法定职权概括为“四权”(即地方立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权)或者“三权”(大多数地方人大常委会无地方立法权)。可是,“四权”或“三权”的划分只是相对的,它们之间的界限是比较模糊的,在实际运行中“四权”或“三权”的行使也是不平衡的。从总体上来看,地方人大常委会的职权行使是不到位、不充分的,尤其是重大事项决定权,实际发挥的作用与法律的要求仍有很大距离。所以,这里主要讨论一下重大事项决定权的行使问题。

重大事项决定权,是宪法和法律赋予县级以上地方各级人大常委会的一项重要职权。宪法第一百零四条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法第四十四条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”从理论上、应然状态上来讲,决定权是人民当家作主、行使管理国家事务民主权利的重要体现,是社会主义民主政治的核心内容,也是国家权力机关的本质特征。从这个意义上说,决定权是“四权”或“三权”中更为重要的职权;决定权行使得如何,往往能够作为地方人大常委会作用发挥程度的标志。然而,从实践来看,一直以来尽管地方人大常委会在行使重大事项决定权方面进行了积极有益的探索,但相形之下,重大事项决定权仍然是人大常委会“四权”或“三权”行使中最不充分、最薄弱的环节。究其原因,既有主观原因,也有客观原因。首先,在认识上,对人大常委会行使重大事项决定权存在较大的偏差。认为人大是监督机关、民意机关,而忽略了决定权是国家权力机关的本质特征,淡化了其法定职权的地位。其次,现行体制存在的问题是影响重大事项决定权行使的“瓶颈”。如党(委)政(府)交叉任职,党政联合发文,造成党政不分,有的在党委工作的干部不习惯或者不善于依法执政,有的片面追求效率或者“政绩”有意避开人大讨论、决定的程序报党委直接决定。目前,地方重大事项基本上是“党委决策、政府执行”或者“党委与政府共同作出决定、联合发文执行”。这种权力运行模式,导致人大常委会重大事项决定权处于尴尬境地而难以行使到位。第三,法律对重大事项的概念、范围只有概括性、原则性规定,而缺乏明确具体的界定和可操作性的细则,也是影响地方人大常委会行使决定权的重要因素。再加上,目前地方人大常委会的组织结构和自身能力,如机构设置、人员配备等,也难以适应行使重大事项决定权的实际需要。

(三)组织结构不合理,履职能力不足

从目前实际情况来看,地方人大常委会的组织构成还不能体现常设的权力机关的性质,其组织状况同宪法规定它应承担的职能作用还很不适应。其中,最重要的是关于地方人大常委会组成人员的配备问题。由于种种原因,地方人大常委会组成人员存在年龄结构、知识结构、专兼职比例结构不合理等方面的问题。首先,在年龄结构上,主要表现为常委会组成人员平均年龄偏大。在选配人大常委会组成人员时,大多是安置接近党委政府干部的退休年龄、“退居二线”的同志到人大常委会来过渡一下。应当承认,在改革开放、拨乱反正的初期,把大批老干部安排为人大常委会组成人员,对干部制度改革发挥过不可磨灭的历史性作用。在那个特殊时期、特定条件下,由于干部队伍“四化”和领导班子新老交替的需要,人大常委会被当作照顾安排老干部的场所,确实起到了分流干部的作用。同时我们也必须看到,自上世纪90年代以来经济体制改革步伐的不断加快、依法治国进程的不断推进和民主法制建设的不断加强,地方人大常委会担负着越来越繁重的任务。如果人大常委会组成人员继续以往那种以“一线工作、二线领导”[7]为主体的模式,不仅由于“换届大换班”,导致地方人大工作发生周期性的摇摆或停滞,致使地方人大整体工作缺乏应有的连续性和稳定性;而且,由于人大常委会的组成人员大多是从党群机关、行政机关、司法机关转任来的,在主观上有“退居二线”的心理,在客观上又对人大工作不熟悉,使其开展人大工作显得勉为其难或力不从心;同时,因为过多地考虑干部安排需要,缺乏必要的统筹兼顾,以致人大常委会整体构成上缺乏前面已经提及的代表性。其次,是人大常委会组成人员的知识结构问题。地方人大常委会的工作涉及政治、经济、文化、社会的各个方面,需要从法律、政策、实际层面和宏观上全局上考虑问题,这无疑对常委会组成人员的知识结构提出了更高的要求。但是,目前地方人大常委会大部分组成人员这方面的知识储备显然是不足的。由于安排照顾的因素偏多,地方人大常委会组成人员的知识结构失衡的情况比较普遍,主要是法律、财政金融、科技、城市建设等方面的专业人才所占比例比较少,真正来自农村、企业和基层的则更少。常委会组成人员不合理的知识结构已经严重影响了自身的履职水平和人大常委会职权的行使效果。有学者指出:“正因为如此,各级人大常委会在围绕经济建设开展人大工作中,尤其是讨论、决定本行政区域内有关改革开放和经济建设重大事项时,很多组成人员说不出实质性、建设性的意见和建议,更提不出超出‘一府两院的政见。”[8]第三,人大常委会组成人员专职化的问题。这是一个提出多年却一直没有很好解决的问题。现实中存在专职委员偏少、兼职委员偏多的问题。这些年来,地方人大常委会的工作节奏加快,任务繁重,一方面专职的常委会组成人员多是从党政机关“转过来”、“退下来”的,这些人经验丰富等方面的优势自不待言,但精力不济却不可否认;另一方面仅有的少数年富力强的组成人员又多是兼职的,他们不得不把大部分时间和精力用于本职工作。在实践中,这直接影响人大常委会的审议质量,往往形成“兼而不参,参而不议,议而不准”的尴尬局面[9]。 可见,以目前这样的组织结构状况,地方人大常委会要全面地有效地行使宪法和法律赋予的各项职能,是有一定困难的。因此,如何改善人大常委会组成人员的结构、提高人大常委会组成人员的素质、增强人大常委会组成人员的履职能力,无疑是一个不容回避的问题。

三、改革方向:增强代表性、寻找突破口、推进专职化

(一)增强代表性

地方人大常委会既然是地方国家权力机关的常设机关,是代表机关,其组成人员在整体构成上必须体现出广泛的代表性,以弥补其代表性弱化的问题。首先,应当进一步完善选举制度以及选举程序。当前,可行的是改进人大常委会组成人员人选的提名方式,确保提名权的平等性,扩大人大代表的选择性,适度增强选举的竞争性,逐步改变目前照顾性安排干部的做法。既要考虑组成人员的个体履职能力,又要注重人员构成的代表性,适当增加地区性代表组成人员的比例。可以考虑以代表名额为基数来分配人大常委会组成人员的提名名额,使人大常委会组成人员真正成为“代表中的代表”。其次,增强代表性的有效途径是从权力委托的源头开始,加强对人大常委会组成人员的监督。从某种角度理解,代表性源于民主性,民主的广度和深度直接影响代表性的强弱,只有广泛的民主和公意基础,才有广泛的代表性。地方人大常委会理应对本级人民代表大会和人民负责,接受人民代表大会和人民的监督,因此,应当把自己的全部工作自觉置于人民代表大会、人大代表和人民群众的监督之下,应当与人大代表和人民群众保持广泛的密切的联系,夯实自己的民意基础,使之真正成为名副其实的“代表机关”。具体来讲,一方面,人大代表有着广泛的代表性和群众基础,具有联系人民群众的天然优势。人大常委会应当建立和完善联系代表制度,加强人大常委会组成人员与人大代表的联系,畅通和完善利益表达机制,以便更好地发挥人大代表的这种优势,自觉接受人大代表的监督。比如,通过分片联系、定期走访人大代表,接待代表来信来访,召开代表座谈会,建立代表联系点的形式,广泛听取代表的意见、建议和要求;扩大代表对人大常委会活动的参与,如列席常委会会议,吸纳人大代表参加常委会组织的执法检查、专题调研、视察、评议等活动等等。另一方面,人大常委会应当畅通民意诉求渠道,通过各种行之有效的形式和途径扩大公民有序的政治参与。通过公众参与人大常委会活动,有效修补人大常委会代表性不足的先天缺陷。比如在地方立法方面,应当完善信息公开制度,增强立法透明度,公开法规的起草、审议、表决过程,有效扩大公民参与立法的途径,为立法充分反映民意拓宽渠道。具体包括:开展立法的民意调查,公开征集立法项目建议;通过报刊、广播、电视、网络等新闻媒体公布法规草案,广泛征求社会各界的意见;邀请公民旁听常委会会议,完善立法听证制度,直接听取公众的意见,为立法决策提供重要参考等等。以上这些都属于增强人大常委会的代表性和民主性的范畴。

(二)寻找突破口

既然为了弥补人民代表大会行使国家权力非经常化的缺陷而设立了人大常委会作为其常设机关,那么,加强人大常委会自身职权行使的意义不言而喻。如何切实行使好人大常委会的各项职权,这是地方各级人大常委会一直致力于探索的基本问题。当然,探索的路径不止一条,解决问题的突破口也不止一个。但是,有一点是可以肯定的,那就是要从实际出发,在法律的范围内因地制宜、因时制宜创造性地进行探索实践。笔者认为,在人大常委会履职实践中,应抓住主要矛盾,避免走入“就事论事”的怪圈,出现“头痛医头、脚痛医脚”的现象。比如说,有人认为,当前地方人大常委会履职的薄弱环节是讨论、决定重大事项,于是就要求加强对决定重大事项的立法,明确界定“重大事项”的概念和范围、行使决定权的原则和程序等。其实不然,即使是有了这样的法律,在影响和制约人大常委会行使决定权的体制机制问题并未解决的情况下,同样会是一纸空文。基于这样一种认识,笔者认为,首先从法定职权来讲,可以把监督权的行使作为突破口。从依法行使监督权入手,把监督权融入决定权、任免权之中,或者说把监督权与决定权、任免权有机地结合起来。其次从法定方式来讲,人大常委会会议是人大常委会行使各项职权的基本方式,可以把提高人大常委会会议的审议质量作为突破口,改进和完善选题、提案、审议和表决的方式,切实提高人大常委会议事决策水平。比如,在选题上,要围绕中心,突出重点,精选议题;在会前,要深入开展调研,深入了解情况,广泛吸取意见;在审议中,可以考虑将辩论机制引入联组会议,常委会组成人员出席会议情况和审议发言应当公开;在表决时,应当推行争议事项的单项表决或分项表决;人大常委会会议、有关专门委员会会议或者听证会,应当全程向公众开放,将公民旁听人大常委会会议常态化等等。如果能够如此,我想地方人大常委会履职状况就会大为改善,地方人大常委会的运行机制和功能发挥就会回归到宪法和法律预设的应然轨道。

(三)推进专职化

一种制度、一种体制的功能发挥是否充分、是否良好,除了制度设计本身因素外,还取决于人的因素和作用。地方人大常委会能否真正有效地行使好宪法和法律赋予的各项职权,发挥地方国家权力机关的常设机关的职能作用,在很大程度上取决于自身建设,尤其是组织建设状况,即自身组织是否健全、自身结构是否合理、自身能力是否足以适应现实履职的需要。这里主要谈谈优化人大常委会组成人员的结构问题。要从根本上改善人大常委会组成人员的年龄结构、知识结构以及来源的代表性结构,并逐步实现常委会组成人员的专职化,提高常委会组成人员的履职能力,从而为地方人大常委会行使职权、正常运行和发挥职能提供组织保证。具体讲,应当改变将人大常委会作为安置老干部场所的做法,减少照顾安排,优化常委会组成人员的年龄结构,形成合理的梯形结构,保证连续性和稳定性,增强常设机关的活力。我国宪法和法律对于各级人大常委会组成人员的专业知识结构没有硬性规定,在换届选举尤其是人大常委会组成人员的提名推荐和酝酿过程中,对其专业结构可以适当地做一些“计划调节”,保证各级人大常委会中有一定比例的专业人员。同时,可以考虑建立人大常委会组成人员职务培训制度、助理人员制度和专家咨询制度。这里最为关键的还是人大常委会组成人员的专职化问题。在人民代表大会设立常设机关的情况下,人大代表专职化并无必要也不可行,但是作为人大代表中的“常务代表”──人大常委会组成人员应当专职化和年轻化[10]。从各方面的条件来分析,这种改革是完全可能的。如果做不到这一点,就难以改变人大常委会在公众中的形象。

四、结语

不容否认,当前地方人大常委会在履职过程中的确存在一定的困难和问题,因而难于充分发挥出应有的作用,但不能因此就简单轻率地否认这种体制的必要性、重要性和实效性。包括地方人大设立常委会在内的人民代表大会制度的完善和发展,是一个循序渐进的长期的历史过程。作为一种制度安排,地方人大常委会如何充分发挥其应有的功能和作用,把人民代表大会制度潜在的优势变为现实的功效,以此推进民主法制建设,保障和促进经济社会又好又快的发展,这是从它设立之初就面临的一个问题。我们应当更多地从实际出发,从办得到的事情做起,逐步完善地方人大常委会的体制机制问题,努力把地方人大常委会建设成为“三位一体”机关,即名副其实的地方国家权力机关的常设机关、能够担负宪法和法律赋予各项重要职责的工作机关、为人民群众所充分信赖的代表机关。

注释:

[1]1954年9月21日一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》通常被称为我国第一部系统的“地方组织法”。

[2] 刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》,载《人民代表大会工作全书》,中国法制出版社1999年1月版,第53页。

[3]参见裴智勇:《1979:地方人大常委会诞生记》,载《人民日报》2009年6月3日第13版。

[4]见《人民代表大会工作全书》,中国法制出版社1999年1月版,第127页。

[5]第一重委托:选民向人大代表的委托;第二重委托:选举单位的代表向上一级人大代表的委托;第三重委托:人大代表向人大常委会组成人员的委托。县级人大常委会组成人员只有第一重、第三重的两重委托。

[6]参见杨志勇:《论地方人大常委会体制的改革与完善》,载《求索》1999年第3期。

[7]参见周冶陶:《“一线的工作二线的领导”的状况应当改变——地方人大常委会组成人员配备问题探析》,载《中国软科学》1996年第12期。

[8][9]参见刘振国:《关于优化地方人大常委会组成人员的思考》,载《黑河学刊》1997年第5~6期。

[10]参见徐晓林、王亚平:《人民代表大会制度建设20年来的回顾与新世纪的展望》,载《政治学研究》2000年第4期。

(作者系湖北省人大常委会副秘书长)