美国议员的任期限制制度改革：内容与评估

任　勇

一、制度改革兴起的背景

议员的任期限制制度是指议员在定期接受选民监督基础上,对其服务时限作出制度性的规定,具体包括规定议员在议会中服务年限,或者是议员服务一段时间之后,强制中断数年的限制条件。在美国政治体系形成过程中,美国制定宪法的时候,虽然对于议员和总统的任期有许多讨论,由于有不同的意见,最终没有从宪法上对他们进行任期限制,包括对总统的任期也没有限制,只是规定了众议员的任期为两年,每两年全部改选一次,而参议员任期是6年,并没有对连任的次数进行规定。直到1951年,美国通过宪法修正案,把总统的任期限制在两届,而在美国的议会制度中,对于议员的任期并没有明确的限制,同时由于“国会选举具有强烈的地方导向,并倾向于支持现任的国会议员”[1],所以经常出现美国国会中的议员连选连任的情况,甚至出现连任多届的高龄议员。参、众议员在国会任职10年,甚至20年以上都是很平常的事情。比如已经去世的前共和党参议员StromThurmond就曾经在国会任职长达半个世纪,有的议员甚至已经90多岁,还仍然在国会担任参议员,出现了所谓的高龄政客奇怪政治现象。由于这些议员长期任职,政治精英的更迭机制没有得到有效的实现,这就为议会中出现腐败埋下了伏笔。

但是这种情况到了上个世纪90年代发生变化,主要是由于当时国会中出现大量贪污事件丑闻,使得民众对于美国议会制度出现了严重信任危机。例如1989年美国众议院议长James Wright利用职务之便获取私人利益就是典型的代表[2]。1991年,5名参议院议员与土地开发商联合起来,影响联邦政府关于投资公司的管制作为,导致加利福尼亚州的“林肯储蓄与借贷公司”恶性倒闭,造成美国当时最大的金融丑闻。同年,325位现任与卸任的众议员坦承利用职务之便,乱开国会山庄银行的空头支票,造成严重“呆账”问题。1994年,美国国会负责国家税制相关立法的筹款委员会主席因为侵吞国会邮局款项17件贪渎的指控而下台。以上这些事件经过媒体的大量报导之后,民众对于国会的批评日益增加,国会在民众中的负面影响逐渐加深。

而学者进行相关量化研究也说明了民众对于国会议员的不满。根据学者Patterson与Magleby1992年关于国会的民意调查资料显示,美国国会从上世纪70年代以来的信任度一直维持在30%到40%,但是到丑闻最多的80年代末与90年代初,民众对于国会整体的信任已经持续下降到约17%。一般而言,由于议员的代议功能,民众对于自己选区的议员的认可度一直高于对国会整体的信任程度,通常维持在60%左右。在上世纪70年代末,虽然民众对于国会信任度在下降,但是民众对于国会议员个人的信任度还是持续上升。到了80年代末与90年代初时,由于丑闻的影响,情况发生了变化,民众对于对本选区议员个人的信任度也同时下降,降到了50%以下。同时,根据美国学者Thompson1995年对国会参众两院在80年代与90年代有记载的纪律调查案例的统计, 发现其数量已经远远超过美国建国到20世纪70年代以来的总和,可见民众对于美国议会民主现状的极度不满。国会本来应当是对政府进行监督的机构,但是大量腐败案件使得民众对于国会开始失去信心。在这种背景下,美国的一些州的民间组织开始推动对议员的任期制度进行改革。

二、议员任期限制制度的内容

美国是典型的联邦制国家,这种制度“是一个试验性的社会,在那里,包括哪些改变制度安排结构的新思想可以作为缓和制度衰弱和制度失败的方式进行试验 。”[3]所以很多政治改革试验就是从州这一层级开始的。由于一些州的民间组织的推动,1990年中期选举以后,俄克拉何马州、科罗拉多州与加利福尼亚州开始相继通过了州宪法修正案,对州议员的任期制度进行改革,正式将任期限制制度写入州宪法,对原有美国政治体系形成了冲击,而以后很多州议员限期制度基本上是根据以上三州的经验而制定的。

最早通过限制州议会议员连任次数的是俄克拉何马州,其在宪法第五条第十七A款修正案规定,俄克拉何马州所有的州议员都必须接受不得任职超过12年的限制,其服务年限的计算包括议员在本州的参众两议会的所有非连续的任期总和,而任何被任命或是选上递补他人遗缺的零星任期都不计算在这12年的限制当中;但是已经任满12年的人则不能出任他人的遗缺任期,任何目前在职的议员将他目前的任期结束之后,仍然可以有12年的任职年限。俄克拉何马州通过宪法修正案的方式,明确了该州议员任期的具体年数。

同年,科罗拉多州也通过类似的修正案,并且将限制任期的人员范围进行了扩大,将该州的民选首长、州议会议员,甚至联邦参众议员也同时纳入限制范围。其在州宪法第四条第九款修正案规定,为了放宽议员参与公共事务的机会,并确保科罗拉多州的联邦议员能够成为代表全州民意的代表,科罗拉多州的联邦参议员不得服务超过两任,联邦众议员服务不得超过六任。这项连任期限制从1991年1月开使生效,任何被任命或是当选递补他人遗缺任期,只要超过应当任期的二分之一,都认为是一个任期。

与以上的两个州的限任过程比较顺利通过不同,加利福尼亚州在进行议员任期限制制度宪法修正案时,出现有组织的反对力量,最终是通过全州公投方式来解决,以52%的些微优势获得通过。1991年,华盛顿州就该州议员任期限制进行全州辩论,支持者和反对者竞争十分激烈。由于当时来自于该州的联邦众议院议长Tom Foley积极反对,加上当时的反对者认为任期限制制度会出现“地方利益对抗国家利益”的情况,对该州民众宣传说如果通过对于联邦议员的连任期限制,该州在联邦国会中的主要影响力将会减弱。这种论调取得明显效果,最终华盛顿州的选民以54%对46%否决了该项宪法修正案。

虽然议员的任期限制制度在华盛顿州没有取得成功,由于各州的民间组织的持续推动,此后1992年到1995年,除了以上3个州以外,先后有18个州包括华盛顿州陆续加入议员限制连任次数的行列。1995年路易斯安那州进行的全州全民公决议员连任期限制制度的过程中,有甚至高达66%的支持率。在立法过程中,除了路易斯安那州是由州议会通过州宪修正案,犹他州是州议会自我立法限制之外,其他18个州都是经由人民创制权所通过的法案或者宪法修正案。而实际上,任期限制制度真正只在18个州有执行,因为在1996年、1997年与1998年,内布拉斯加、马塞诸塞州与华盛顿州的最高法院,分别判定在该州所通过的任期限制制度因违宪而无效。同时,美国联邦最高法院在1995年5月发表了关于议员任期限制的判例。该判例认为议员任期限制制度违反了代议民主制民主的基本原则,同时认为州所选出来的议员并不代表州,而是代表整个美国,所以不应当进行任期限制,因此在美国联邦层面上,议员的任期限制制度并没有得到支持。

虽然美国在联邦层面没有全面推行议员任期限制制度,但是已经建立起来任期限制制度的各州在实施方法上虽然有所不同,但基本上都包含了以下内容:(1)关于议员任期年限,大部分的州是用绝对限制形式,其时间约在6至12年间,各州限制参议员任职最多三届,众议员最多六届;但也有一些州采用相对限制方式来设计,比如爱达荷州限制任何人在15年内不得任议员(或者众议院)超过8年。(2)关于限制任期方式,约有三分之一的州是采用严格限制的方式,也就是说议员任期达到上述的年限之后,就终身不得再选议员,又有一些州是用松散的限制方式,即议员任期满一定年限之后,必须强制中断数年,之后才允许重新进行选举。(3)关于限制任期执行,大部分的州采用的“积极”禁止参与选举的方式来执行,但也有些州采用“消极”的方式,并不禁止由选民本人在选票上提名或选人方式,也就是说如果议员已经达到州宪法服务年限上限,仍然可以通过民众在选票上提名的方式而再度当选。(4)关于州与联邦议员的限制,大部分实施任期限制制度的州,都同时对于本州的联邦议员作出相同限制,但是关于州能否限制其联邦议员的连任次数,每个州有不同的规定。同时也设置了驱动条款:包括密苏里州、内华达州、犹他州等州的任期限制制度设有所谓的驱动条款,规定了本州实施任期限制制度的条件。即要有超过半数的其他州实施任期限制制度之后,本州的任期限制制度才可以启动,进而避免本州的联邦议员在国会重视资历[4]的大环境中,成为没有影响力的议员,进而不能有效实现本州和本选举的利益。

三、美国议员任期限制制度绩效与评估

自从上个世纪90年代美国出现了任期限制制度以后,已经很大程度地改变了美国议会政治生态,对原有的议会制度的结构形成了不小影响。从现有对该制度进行评估的情况来看,主要体现在以下三个方面:

第一 ,对于议会选举与成员成分组成的影响。由于实行任期限制制度,使得一些资格很深的议员没有办法再重新当选,可能导致议员空缺的现象以及议会组成人数的变化。例如1998年和2000年美国国会期中选举,在设有任期限制制度的各州,参众两院应选774席中的237席是因为任期限制制度而出缺,而2000年的国会选举也有240名议员的席次受到任期限制制度的影响。

在对议员的任期限制制度绩效进行研究时,发现任期限制制度不仅对国会的人员组成人数有影响,而且对议员的构成分布也有影响。 1997年美国学者Daniel and Lott在对实施任期限制制度的加州议员选举考察后发现,任期限制制度虽然使得议员选举具有更多的竞争性,吸引更多的候选人尤其是年轻人加入竞选过程,选举过程更加激烈,但值得注意的是选举所花的费用却持续下降。学者Carey研究显示,实施任期限制制度与未实施任期限制制度的州选举出的议员的职业背景差异不大。而学者Faletta and Caress对加州与密歇根州众议院的组成研究后发现,任期限制制度实施后产生的新一批议员主要还是以职业政客为主,并没有明显证据看见有一般民众进入议员的行列。Gay与Thompson 在1993年进行的研究发现,任期限制制度对美国社会中少数族群,尤其是黑人和西班牙裔的参议员选举产生了负面影响。

第二,对于议会内部政党分布状态的影响。在美国的政治体系中,虽然政党在日常政治生活中发挥的作用不大,但是在美国的议会制度中,不同政党的路线对于议员有重要的影响,“对国家目标的争论主要是沿着政党路线展开的。”[5]而任期限制制度的建立对于政党与议员的关系也形成了影响。根据Gilmour与Rothstein在1996年所做量化分析后发现,在美国的现行政治制度体系中,如果一个政党的现任议员在选举能力上比不上另一个政党的对手,但是该党内挑战者的选举实力却超越另一党对手的情况之下,提倡任期限制制度,对于该党增加议员的席次是有帮助的。而目前美国的共和党正好就符合这一标准,所以无论是在联邦,还是在州层次,共和党目前是积极推动进行议员任期限制制度改革的政党。

第三,对于国会在三权分立中地位的影响。在美国三权分立的体制中,国会扮演着进行立法、代表社会大众、监督行政机关的功能,与行政部门和司法部门形成了相互监督和制约的关系。但是实行任期限制制度以后,使得这种关系发生了微妙的变化。Carey等人进行的研究表明,实行任期限制制度以后,由于议员的任期压缩,出现了权力由国会流向行政部门的现象,同时,也对国会的具体决策和立法发生了影响。根据学者Carey的研究,由于实行任期限制制度,导致议会中“最后一任”的议员比率增加,所以如果这些议员积极为自己的未来寻找出路,则议会的公共政策重点内容就会发生变化,比如议会就会对公职人员的退休保障系统的相关内容特别重视。1996年,学者Caress观察加州实施任期限制制度后的结果就说明了这个事实。由于即将离任的议员必须思考自己的未来政治前途,就会经常在任期未满时找到理想的工作而离开,这就使得加州州政府每年花在议员补选上的经费有明显增加的趋势。这样与司法体系和行政体系相比较,就会由于议会人员流动过于频繁,议会的相对权力就会出现减少的趋势,但是也存在相反的事例。也有学者发现,没有连任压力的议员较能够关注整体的国家公共事务。

可见,对于美国议员的任期限制制度,不同的层面表现的效果并不均衡和一致。虽然,议员任期限制制度在州层面上取得了进展,但是在联邦层次上,任期限制制度还没有办法实现。由于美国宪法需要国会2/3的议员同意,修正案还需要得到各州的认定,加上宪法修正案的复杂程序和最高法院的反对,很难在联邦层面全面推行议员任期限制制度,所以到目前为止,议员任期限制制度改革的效果并没有当时推动此项改革所期望的那样乐观,而且在制度运行过程中却出现不少相反效果,比如对于少数族群的参政和利益代表的负面影响。所以对于该制度改革在美国议会制度中的影响,还需要做进一步的观察和评估。

注释:

[1]【美】托马斯•帕特森:《美国政治文化》,顾肃等译,东方出版社2007年版,第337页

[2]他违法的事例主要体现为,一方面利用出书获利,而违反了众议院议员因职务获益限制的规定,另一方面,试图影响美国联邦住房贷款银行委员会的决定,谋取不法利益。

[3]【美】文森特、奥斯特特罗姆:《美国联邦主义》,上海三联出版社2003年版,第264页。

[4]资历原则是在19世纪中叶设立于美国的参议院,但是到了20世纪早期才正式适用于众议院,尤其是在国会中的委员会主席的选举中有很重要的影响。参见【美】托马斯•帕特森:《美国政治文化》,顾肃等译,东方出版社2007年版,第376页。所以在当时美国国会制度中,议员资历决定了能否占到关键权位的条件,这些权位关涉该议员获取资源的能力,如果一州因为其制度而使该州议员相对资历较浅,就等于是在国会很难通过该议员为该州获得利益,也正是这一制度使得议员任期限制制度打了折扣。

[5]Gary W.Cox and Mathew D.McCubbins,legislativeLeviathan ,BerkeleyUniversity of California Press,1993.

(作者系复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生、西南交通大学政治学系教师)