建立公共采购机制 确保宏观调控政策落实

林初宝

近日，国家发改委会同工信部、监察部等八部门联合发布了《关于贯彻落实扩大内需促进经济增长决策部署进一步加强工程建设招标投标监管工作意见的通知》(以下简称《通知》)。在国家4万亿甚至更多公共投资下达的背景下，《通知》的出台对规范招投标市场秩序，管好用好政府投资，确保项目工程质量和提高投资效益，从而落实公共采购对宏观经济和社会目标的调控作用具有积极的意义。但是，面对《招标投标法》颁布实施近10年来，工程建设领域各类“豆腐渣”工程和腐败案件频发的现状，如何真正贯彻落实扩大内需促进经济增长决策部署，实现宏观经济调控目标，必须深入探究公共工程领域所存在的问题。

湖南凤凰大桥垮塌，浙江杭州地铁工地塌陷，再到最近的青海西宁商业巷工地坍塌和湖南株洲高架桥倒塌，以及此次上海在建楼坍塌等，接二连三发生的事故拷问着公共工程的安全。在问题工程倒塌的同时，一批贪官也随之“倒下”。

据统计，近年来查处的行贿受贿案件中，发生在工程建筑领域的占三分之一以上。从四川省交通厅长刘中山、贵州省交通厅长卢万里开始，已有新疆、广东、广西、湖南等省市区的17位厅长纷纷落马，河南省更是创下了连续三任交通厅长“前腐后继”的犯罪纪录。为何工程建设领域问题层出不穷?工程招投标缘何出现“过程合法、结果违法”的尴尬局面?刚刚在厦门召开的由国家预防腐败局和国务院纠风办组织的全国中介组织防治腐败座谈会，以及社科院《社会中介组织的腐败状况与治理对策研究》报告等指出了问题的核心。

中央纪委常委、监察部副部长、国家预防腐败局副局长、国务院纠风办副主任屈万祥在全国中介组织防治腐败座谈会上指出：“近年来，各地区各部门对促进市场中介组织规范发展进行了积极探索，但制约市场中介组织健康发展的一些深层次问题依然存在，亟待解决。”社科院报告披露了社会中介腐败的三大行为，即行贿、洗钱、侵吞国有资产。为了盈利，招标代理机构不择手段利用各种社会关系进行公关，听从、依附于招标人；而招标人为达到某些目的，自然选择有关系且听话的代理机构。两者互相勾结，搞虚假招标，甚至操纵整个招投标过程，侵占国家和单位资金。有的招标代理机构协助招标人对项目进行分割，“化整为零”规避公开招标，或者变公开招标项目为邀请招标，逃避监管。还有的社会代理机构协助供应商在招投标过程中采取围标、串标，以及低价中标后变更合同等手段，成为腐败的帮凶。如在工程招投标过程中，虽然形式上有一套严密的决策监督程序，评标专家在最后24小时从人才库抽取后，名单被密封起来，但实际上招标代理机构等利益方能马上获取“内部信息”，并分头进行最后24小时紧急公关和“指导”夺标。这在业内被称为“24小时工程”。从形式上看，从选择代理公司到确定中标单位的招投标活动都是公开进行的，但实际上只是一场表面秀而已。幕后勾连使得公开招标成为变非法为合法的道具，成为腐败的遮羞布和逃避责任的最好托词。成了公开寻租的游戏。

中介组织的腐败行为，不但腐蚀了部分政府官员，引发国有资产流失、安全生产隐患、豆腐渣工程等问题的发生，更是无法落实政府扩大内需、支持自主创新，扶持中小企业等政策功能。我国公共工程招投标活动由社会中介代理完成，实际上是政府公共资源和公共权力的让渡。由于监管的缺乏，使得这些中介组织出现专权的心态，理应为人民服务的公共权力成为满足一己私利的手段和途径。并且非政府公共管理能力不足已经是社会性中介组织的通病。面对公共工程招投标巨大的市场，良莠不齐的社会中介遍地开花，为了盈利生存，向官僚化与市场化转移，丧失独立性和公共性，根本不能承担起落实公共采购各项政策功能的职责。

如今，面对全球金融危机背景下国家万亿经济刺激计划的“大考”，清楚地认识到把公共工程招投标这一公权力让渡给社会中介所产生的严重问题，从国家和人民利益出发，站在更高的起点，积极探索建立符合我国国情的公共采购机制显得十分迫切。

公共采购制度在西方已有200多年的历史。随着以强化公共服务为导向公共改革进程的加快，公共采购已成为政府实施宏观调控的重要手段。为了执行政府公共政策，实现公共管理的职能，由具有较高独立性和权威性的政府机构代表政府统一行使公共采购权成为国际通行的做法。如美国的联邦总务署(GSA)，加拿大的公共工程与政府服务部，韩国的调达厅，以及我国香港特别行政区的政府物料供应处等。

不以营利为目的的政府采购机构作为公共采购的执行主体，克服了社会中介组织公益性不足、公共管理能力不足等先天性缺陷。政府采购机构作为公共部门，运用公共采购的公权力为公众服务是其基本职责；其决策权，执行权、监督权相互制衡的权力运行机制，为公共采购的公开、公平、公正提供了强有力的制度保障。在公共采购过程中，政府采购机构能够主动、全面、有效地遏制各种不规范行为，筑起一道保护公共资源和国家干部的防火墙，有效杜绝了招标入与供应商之间的不合理要求及非法行为。如对采购人在招投标活动中设置歧视性条款、指定品牌和型号、行政干预或诱导评标专家等不规范行为进行约束，制止供应商采取围标、串标等不正当手段竟标、不按规定履行合同等违法违规行为，这些制约作用是社会中介不可替代的。同时，与社会中介仅仅参与招投标这一环节不同，政府采购机构的采购活动有一套严密的采购程序，包括审核采购预算、确定采购方式、编制采购方案、实施整个采购流程以及负责对专家和供应商的管理和监督等，各个环节紧密相连，缺一不可。程序的公正极大地确保了公共采购结果的公正性、合法性。并且，政府采购机构的集中采购行为，使得监管对象由多头转为单一，纪检、监察、审计，以及社会公众可阻对此进行全方位监管，改变目前监督依据不足、监督措施有限，以及“谁都能管，谁又都不管”的局面。阳光是最好的反腐剂。把公共权力放在阳光下运行，是保证公共资源不受蛀虫侵蚀，促使公共权力行使者勤政廉洁的一剂良药。

更重要的，与社会中介相比，政府采购机构是公共采购各项制度、经济、政策功能落实的主要承担者，是政府实施宏观调控政策的有力执行者。

首先，政府采购机构变分散采购为集中采购，变零星采购为规模采购，利用政府集中采购的规模效益，是扩大内需，拉动经济社会发展的重要力量。从“二战”到20世纪70年代，西方发达国家为解决国内有效需求不足所导致的经济危机，纷纷根据凯恩斯主义的乘数效应，利用高度集中的公共采购制度直接干预经济。研究表明，公共采购乘数效应大于税收乘数和转移支付乘数，其对宏观经济的调控比税收和转移支付更为有效和明显。因此，在我国目前“扩内需”宏观调控政策下，国家4万亿公共投资中，属于公共采购部分的，由政府采购机构集中统一完成采购活动，再按照1：5的乘数拉动效应，将产生显著的经济和社会效益。

其次，政府采购机构为国家统一公共采购方针政策的落实提供了组织保障。在具体公共采购活动中，政府采购机构通过带有行政约束力和强制性的集中采购行为，通过对企业规模、产品产地、技术条件、品牌等的限制和选择，引导资源配置向需要重点扶持的自主创新产业、中小企业，以及节能环保企业等倾斜，实现国家优化产业结构、节能减排等宏观调控目标。并且，为了应对加入wT0《政府采购协议》的竞争和挑战，急需政府采购机构通过规范的招标活动、科学的管理方式和与国际接轨的运行模式，引导国内企业逐渐了解并适应国际市场的游戏规则，在提升民族产业国际竞争力的同时，充分发挥公共采购制度作为非关税壁垒的一个重要手段，保护民族产业和本国贸易利益。

目前我国经济发展面临着周期性调整和结构性调整双重压力，在“保增长、促转型”宏观调控政策落实过程中，尽快建立完善的公共采购机构是历史赋予的使命。因此，应尽快统一《招标投标法》与《政府采购法》，在实践和试点的基础上，协调好各方利益机制，出台完善的《公共采购法》及其实施细则。建立全国自上而下统一的公共采购行政管理体系，明确政府采购机构代表政府依法行使公共采购权的法定采购人地位，将其所承担的公共管理、经济调控与监管、维护公平竞争等职能跟公共采购活动有机结合起来，只有这样，才能真正有效实现扩内需保增长的决策目标。