用制度和机制遏制潜规则

林吉吉

问责制度是对于重大事故或事件进行责任追查的制度,它包括两个环节:一是责任追究,二是责任后果的承担(惩治)。

责任追究制度早已有之,历史上,凡发生事故或事件之后都要追究具体人员的责任,但是严格意义上的问责制度(即不仅包括惩治,而且包括问责程序在内的制度)的建立则是在“非典”之后。

一时间,“问责”成为热点。媒体惊呼“中国政坛掀起问责风暴”。同时也有人对问责主体、客体和程序等问题提出了疑问:

一是“有责必问”的实施并不彻底。并非所有重大安全事故都被问责了,如多次发生的煤矿坍塌、爆炸伤亡事故以及沉船事故,也不见有官员为此去职的报道,而据嘉禾原县委书记周余武的反思报道,嘉禾违法拆迁的“经验”是外出考察学来的,而考察地的县委书记不但没被告倒,还得到了升迁。又如导致国家彩票业、公证业信誉大损甚至严重影响政府形象的陕西体彩造假丑闻,也没有对其高官失察责任进行追究;二是责任者应该追究到哪一层次不明确,问责机关的自由裁量权过大,势必留下某些官员为避问责而“跑官”的隐患,甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能;三是对政府高官而言,严格意义上的问责就是罢免和弹劾,这决定了问责机关应是有权选任并罢免他们的人大,如湖南省七届人大二次会议上,177名代表提出罢免副省长杨汇泉的议案并最终获全会表决通过;四是应当给问责双方充分、平等的发表意见的机会,在问责程序的运行中,应当更多地关注被问责官员的权利,给他们开辟更有效的权利救济渠道。

有学者表达了相似的看法,认为,官员问责已开始进入制度化操作层面。但是它目前尚不成熟,仍期待着制度上的突破。这种“不成熟”表现在四方面:一是官员问责制与现行的行政体制和干部人事制度不相兼容,实施它的社会氛围还没有形成,科学的官员问责制的前提是合理地配置和划分行政权力,以及合理的官员进退制度,这有待更深刻更全面的制度改革,而目前行政体制中权责不清。官员具体承担什么责任,何谓领导责任、直接责任、间接责任,其他责任,现在只是粗线条;二是责问主体缺位。官员问责的主体应是人民群众,应有一套完整的责任体系,而不应只是局限于行政部门内部的上下级之间,但是现在的问责案件都是下级因失误被上级要求辞职或被解职。如果问责制仅仅是上级追究下级的责任,那么在上级与下级需要承担连带责任的情况下,就难以保证问责结果的公正性;三是惩治措施不到位。对于官员的问责,行政责任、政治责任和法律责任既互相关联又互为独立,确立问责制度不但要落实行政责任,而且要落实政治责任和法律责任。在实际工作中,一些地方党政机关出于淡化事件影响的考虑,对责任官员有所偏袒,只注重于追究责任官员的行政责任而回避法律责任的追究;四是问责范围太窄。就目前引咎辞职、责令辞职往往还只限于安全事故领域,对其他领域应负领导过失责任的官员,至今尚未真正落实。这些分析值得重视。

问责制度是建立“责任政府”的重要组成部分,它的建立是依法治国的一大进步。但是,实践中目前的问责制度存在着明显的缺陷:一是在问责中缺乏“一追到底”的精神;二是对被问责者的复出缺乏认真的审查态度和必要的程序。

具体来说,首先,在实践中,责任追究不彻底。如对于落马官员的贪腐行为,或重大决策错误或事故、事件的发生,责任追究往往到直接责任人便止步,至于“谁推荐的”、“谁提拔的”、“谁考察(考核)的”、“谁投赞成票的”、“谁审计的”、“谁监督的”、“为什么没有及时发现或阻止”、“为什么没有人反对”等疑问几乎没有人提出,也不对之追究。所以,在一个地区或同一岗位上,官员的连续落马也就具有某种必然性。如,安徽阜阳市原市长肖作新,阜阳原地委书记,安徽省副省长王怀忠,安徽省原副省长何闽旭的先后垮台(2000,2003,2006),河南省交通厅几任厅长的落马,呈现出一种“前腐后继”之势。又如,2006年9月湖南郴州发生的原市委书记李大伦等“群蛀”案,该案涉及包括市长、市委宣传部长等几十名官员,及当地政界商界158人。2008年4月该市纪委书记曾锦春落马,他因9年敛财6800万元而成为“中国第一贪纪委书记”。绥化地委书记赵洪彦在位时卖官,在他调到省里担任省委组织部副部长和省人事厅厅长后,马德接替其位效仿之,之后发展到不可收拾的地步。

这些现象清楚地表明了对于大案责任追究的不彻底。近年来,安徽省18名县委书记因腐败落马,从某个侧面说明这一地区干部队伍存在问题的严重性。至于“群蛀”现象的不断涌现,更是向人们揭示出了问题的严重性。“群蛀”现象的不断发生,使得“一查到底,穷追不舍”精神成为问责制度在廉政建设中真正发挥作用的关键。其次,责任惩治力度不足、不均,影响了惩治的效果

某些导致多人甚至上百人死亡的事故、事件,最后直接责任人没有受到法律的严厉惩治,或只受到较轻的法律追究,如克拉玛依大火事件、密云踩踏事件,程维高腐败案等。

责任追究的过程应规范有序,应该有一整套追究程序,同时应该建立说理机制,给被追究者有说明情况和辩解的机会,这不仅有助于查清问题,使责任人心服口服,且有利于发现隐藏得较深的问题,并杜绝该问责不问,不该问责或无责任却代人受过的不正常现象的发生。

同时,责任惩治应该严厉。对于违法和犯罪者决不可以党纪代替政纪和司法判决。“官当抵罪”是中国封建社会法制的特有现象,现代中国的法治应严格做到公民在法律面前一律平等,任何人都没有超越宪法法律之上的特权。目前对于腐败犯罪者的惩治并未始终体现“严”,对于某些腐败犯罪官员的惩治给人以“网开一面”的感觉。“死缓”判决频率较高自然有其深刻意味,它除了表示对积极退还赃款减轻国家财产损失和“有重大立功表现”人员的“从轻”原则外,还表现出我国刑法将向“废除非暴力犯罪死刑”的过渡。然而,实践中,从死缓—无期徒刑—有期徒刑—减刑或保外就医——“出狱后东山再起”的服刑前后历程,虽然体现了刑法学上“社会复归论”的精神,但是也使得“严惩”成为一句空话。近年来问责官员的频频复出,对被问责者严肃查处后不久,又被“网开一面”地通过种种方式重新得到任用,如山西黑砖窑事件和贵州瓮安事件中去职官员的很快复出,在社会上引起非议,严重地影响到政府的公信力。

这是一个很复杂的问题:对腐败犯罪者,我们一方面要严惩之,慎判无期徒刑和严格执行无期徒刑,另一方面,又要引导他们回归社会。在其幡然悔悟之后要给出路,在未“剥夺政治权利终身”之时尊重其政治权利的享有;对于犯了错误,甚至严重错误的干部,我们一方面应本着“惩前毖后,治病救人”的原则,即要给他们改正错误的机会,对于他们中后来表现特别好的人,应该给予重新任用的机会,另一方面,又要防止被问责者时过境迁后很快地复出,而不去考虑其德行及对错误的改正情况,不考查其是否真正认识到自己的错误,是否真的洗心革面,是否具备了以人为本的理念和重新任职的群众基础,也不听取群众的意见的做法。

问责中出现的所谓“丢车保帅”现象是问责者很快复出的重要原因,“车”既然站出来为“帅”顶了“雷”,他的迅速复出就具有某种必然性。而迅速复出也是“帅”回报或安抚“车”的一项积极措施。正是在“车”与“帅”之间存在着某种暧昧关系,导致了被问责者的低调复出、不经群众评议和回避公示的特殊方式。被问责者很快复出的现象反映出我们在用人制度上的缺陷。党内长期存在的宗派主义、小团体主义、裙带关系和“平庸者上”的机制,妨碍了问责的彻底性。

最近,中央政治局审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,要求各级党委和政府要依照暂行规定严肃问责,充分发挥问责在党风廉政建设中的积极作用。之后,中组部部长李源潮在全国干部监督工作会议上,第一次直面干部管理中的“潜规则”,称“以最坚决的态度同用人上不正之风进行战斗”,强调“要坚持民主、公开、竞争、择优方针,进一步深化干部选拔任用制度改革,加大从源头上防治用人不正之风的力度,用制度和机制遏制‘潜规则”。

对干部的处理是要“惩前毖后、治病救人”,但对被问责者的复出应特别慎重,在程序上应特别严格,应该经过严格审查、考察。在干部资源充足的情况下,一般不易使责任人很快复出,即便是对他们重新使用,也应公示,向群众说明任用的理由。推荐人在推荐时应署名并公示。一旦被推荐者再出问题,推荐者也要承担责任。我们的干部队伍是世界上最庞大的干部队伍,各地的干部资源(素质、数量、后备力量)有所不同,在这方面,一方面各地可以根据本地的情况制定问责制的可行办法,另一方面,中央在对这一问题做出统一规定时应对问责的范围、程序,被问责者复出的原则、条件和程序作出详细的规定,应根据任用干部的标准,设定考试程序,对复出者从理念、道德、知识和能力方面重新进行考核,并有一个试用期;立法机关应将问责制列入公务员法中。■