我国应对反倾销反补贴合并调查的策略思考

李凝慧

摘 要:随着中国对外贸易的迅猛发展,许多国家开始大面积使用反倾销反补贴合并调查以抵制中国产品。其中,针对政府政策的反补贴措施与大范围大规模的反倾销措施的结合实施对中国企业的危害性日益凸现。因此,在经济危机进一步破坏全球经济的大背景下,正确分析现阶段外国对华双反调查的特征和原因并采取相应的解决机制,对于中国对外贸易的持续健康发展至关重要。

关键词:对外贸易;贸易摩擦;双反调查

中图分类号:D57文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0252-02

1 中国遭受双反调查现状

自2004年4月13日加拿大对原产于中国的户外烧烤架首开反倾销反补贴合并调查先河以来,迄今为止中国共遭受26起反倾销反补贴合并诉讼,以及4起反倾销反补贴再调查。

从调查发起方看,中国遭受半数以上的双反调查均来自于美国;其次是加拿大,迄今为止对中国产品共发起9起双反调查和4起再调查;澳大利亚近年来也尝试对中国采取反倾销与反补贴相结合的救济手段,分别对卫生纸和碳钢焊管发起双反调查,其中,2008年10月24日澳海关发布公告终止中国产卫生纸案的反补贴调查,但仍于2008年12月31日对中国产卫生纸做出征收反倾销税的终裁;值得注意的是,发展中国家,例如南非,近年来也开始试探性对原产于中国的产品发起双反调查。

从涉案行业看,钢铁行业是双反调查的重点。其中,2009年4月美国对华输美油井管发起迄今为止中国遭受规模最大的双反调查,涉及200多家中国供应商,涉案金额高达27亿美元。一方面,以规模经济为特点的钢铁行业自20世纪90年代中期以来出现全球性生产过剩,从而国际市场钢铁产品长期的供过于求,竞争日趋激烈,各国钢铁厂商竞相低价出口,形成倾销的局面。另一方面,美国和加拿大的钢铁产品的大量进口对其国内钢铁产业造成冲击。迄今为止,中国向美国出口钢铁类产品高达32亿美元左右,美国认为中国政府给予钢铁企业大量补贴最终造成产品倾销正是美国相关产业衰退的根本原因。

从裁决结果看,倾销和补贴幅度的判定在应诉和非应诉企业之间差别很大。例如2004年户外烧烤架案被诉企业的倾销和补贴税率均低于2%,其损害可忽略不计并终止调查;而在2007年复合编织袋案中,美国对于非应诉企业裁定的惩罚性反补贴税高达352.82%,高额惩罚性关税意味着完全丢失国外市场,企业生存更为困难。

2 中国企业屡遭双反调查的原因

(1)中国自身存在的问题。

从微观层面看,企业应诉不利直接促成国外对华频繁发起双反立案调查。除少数企业外,大部分国内企业应诉态度消极,利益博弈和“搭便车”现象严重,企业间难以形成联合,再加上对反补贴调查知之甚少,企业应诉更为消极。而企业自身的经营方式存在缺陷也间接刺激了双反调查频起。由于开拓市场能力和开发产品能力差,企业容易陷入价格战的恶性循环中不利于长远发展,而且还给予进口国政府征收双反税的借口,对于整个行业而言造成巨大损失。

从中观层面说,现行的一些易被贸易伙伴定义为禁止性补贴或者可诉补贴的产业政策,特别是政策性贷款、对鼓励投资行业的税收优惠、各类外商投资企业所得税优惠、通过债转股对企业注资、土地使用费减免等等政策常成为外国贸易保护集团申诉的重点。虽然中央政府开始有意识对照WTO基本原则清理和修改相关的政策法规,但是各地政府变相对企业进行补贴的现象仍普遍存在,而对现行的易引起诉讼的补贴项目一一进行清查不是短时间可以做到的。

从宏观层面上说,中国正处于转型阶段的外贸发展模式面临的新问题与旧弊端共存是引发贸易摩擦的重要内因。在经济全球衰退的大背景下,传统的大出大进、粗放型的外贸增长方式更暴露其弊端,以高耗能和牺牲环境为代价换取出口额增长的模式更加剧了中国与主要贸易伙伴的贸易不平衡,带来了诸如人民币升值压力、市场开放压力和各种贸易救济手段猛烈打击。然而中国若要实现从贸易大国向贸易强国转变仍需经历漫长的改革。

(2)贸易保护主义的泛滥是国外对华频发双反调查的外因。

在对华的反倾销调查中美国存在许多不公正的做法,包括对反倾销规则的修改存在不合理性,继续拒绝承认中国的市场经济地位,在实践中无视案件所涉行业实际情况选取印度、印度尼西亚等国为替代国候选国,其单独税率政策违反了WTO反倾销协议第6.10条等。而在反补贴调查中,加拿大调查机关同样拒绝认定中国相关产业属于市场导向,同时向中国企业征收反倾销税和反补贴税。而在反补贴个案中,加拿大调查机关甚至存在突破申请书在立案中新增调查项目的情况。

在一系列的不公正做法的背后是新贸易保护主义作祟,例如加拿大在中国出台对钢铁征收15%出口税后仍然坚持于2009年对碳钢焊缝管双立案。在经济危机对世界经济的破坏进一步蔓延的大背景下,欧美等发达国家把近年来对中国的巨大贸易逆差作为最好证明,综合利用反倾销、反补贴、保障措施、特殊保障措施、汇率压力、知识产权、技术性壁垒等手段来达到限制中国产品出口。特别是反补贴作为发达国家歧视中国产品的新形式,填补了以往贸易保护中“不能对非市场经济国家反补贴”的法律和实践空白,与反倾销相配合,适用范围更广,对中国相关产业的冲击更大,是贸易保护主义支持者打击中国发展的有力武器。

3 中国应对双反调查的策略

(1)企业行为的转变。

企业是反倾销反补贴合并调查的直接受害者,应承担起应对反补贴的直接责任,并通过适当调整自身发展战略,从根本上防止诉讼的发生。

首先,企业应注意抗辩技巧积极应诉。国内企业对反倾销比较熟悉,各国的法律规定也提供了不少应诉 “突破口”,只要转换搭便车的心态,熟练运用反倾销法律原则积极应诉,争取零税率或者较低税率是有可能的。而反补贴对于国内大多数企业而言较陌生,但企业仍可以寻求应诉突破口,例如企业应当仔细研究所享受的优惠政策是否构成《补贴与反补贴措施协议》定义上具有专向性的补贴,或者某些政策表面上已经构成了专向补贴,但在实际中企业并没有享受到优惠;在调查的每个环节中企业都应积极配合,联合利益一致的其他利益关系方共同抗辩;若企业发现进口国的裁决不符合相关规定,还可以利用中期复审等后续程序改变不公正的结果等。

其次,企业需要转换经营战略。传统的“控制成本、削减价格”的营销观念不再适应瞬息万变的、竞争激烈的市场,企业必须转变营销策略,抓住产业结构调整的机遇,努力提高产品技术含量,综合运用包装、广告、服务等非价格竞争手段吸引客户等。其中,品牌战略显得尤为重要,企业通过树立品牌意识,培养顾客忠诚度,实施品牌营销将获得更大的利润和更长远的利益。此外企业还应增强开拓新市场的能力,特别是市场多元化战略既避免了单一市场过度竞争带来的压力,还能通过同一产品在不同等级市场先后流通获得更多的利润。

(2)行业协会的中介作用。

行业协会是现代市场经济体制所不能缺少的组织成分,更是中观层面对经济进行调整的坚实力量。中国行业协会应发挥其主观能动性,切实保护中国产业安全。

首先,行会应积极发挥桥梁作用,既表现在强化企业与政府的联系,又表现在信息的收集、整理与传播。行会有义务代表企业向政府部门反映现阶段存在的问题与困难,以积极的方式影响政府制定补贴与反补贴政策的方向,同时还应充分利用其信息优势,与政府、企业一起构筑产业损害预警体系和反倾销反补贴预警体系,包括对国内产业遭受国外产品冲击可能受到损害的预测,产品出口可能招致进口国采取双反救济措施的监测,从而实现产业保护前制化。

其次,行会应充分发挥组织协调功能,从根本上维护企业权益:组织企业开发新市场,协调出口价格;联合所有被诉企业应诉,并在应诉过程中为企业、政府及时提供信息;当国内产业遭受进口产品冲击时,行会也应主动承担起代表本行业上诉的责任,做企业的保护伞。

(3)政府的角色转换。

政府在应对具体案件、制定产业政策、引导企业转型和产业结构升级等方面都应发挥积极作用,为减少双反调查的数量而做出努力。

①在应对双反调查中,政府应主动配合调查,特别是在针对政府政策的反补贴调查中,从案件开始到结束的每一个环节政府部门都应当高度重视并积极参与,注重与企业和政府上下级沟通,确保在调查问卷填写和实地核查中,政企、政府内部保持口径一致。

②政府应加强法制建设,使国内立法与国际立法接轨,包括:重视人才培养,建立研究反倾销反补贴法律法规的平台,对现行补贴政策的有效保护性、与国际规则的相符性进行深入调研并仔细分析清查结果,坚决取消不能有效保护国内产业又与世贸组织规定冲突的政策;调整或修改有利于维护国内产业发展但容易引起诉讼的优惠政策;保留不可诉的符合国家经济发展需要的补贴项目。总之,政府需在有效保护本土产业的基础上建立一个相对公平的竞争。

③政府有责任引导企业行为,促进行会建设,调整产业结构,优化资源配置,从宏观上把握外贸的健康稳定发展。经济危机对于中国而言是调整也是机遇,中国应积极促进国内产业结构的优化升级。政府需要加强对企业的管理,通过调整现有的外贸政策,诱导企业改变运营方式,从出口低价值、低档次产品转为出口高附加值产品,提高资源配置效率,优化升级产业机构。然而光靠政府本身是不够的,因此政府还需促进行会和中介机构的发展,最终政府、行会、企业构成一个互相促进互相制约的有机整体,最终实现从贸易大国向贸易强国的转变。

④政府应加强国际交流与合作,打破国外贸易保护主义的限制。作为WTO成员,中国政府应积极参与多边贸易规则的制订和修改,利用有效的多边贸易规则约束和抵制新贸易保护主义行为,逐步推进贸易自由化,争取一个有利的国际贸易环境。同时,政府应积极推进东盟自由贸易区、APEC等区域经济组织的一体化进程,避免贸易进出口过分集中于某个国家的现象,重视区域经济合作。

参考文献

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