沪郊农村宅基地置换推广条件分析

刘娥苹　张国明

中共上海市委九届七次全会通过的《关于贯彻〈中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉的实施意见》指出,要推进农村土地管理制度改革;要进一步盘活农民宅基地、乡镇企业用地等存量集体建设用地;要总结宅基地置换试点经验,完成好现有试点工作;在有条件地区,试行城镇建设用地增加与农村集体建设用地减少相挂钩的办法,有序推进新一轮宅基地置换。这对沪郊农村宅基地置换的推广提供了政策指导意见。本文拟以沪郊同一区内的两个宅基地置换试点村为对象,对宅基地置换的推广条件和基础进行分析研究。

一、同一区内两个试点村宅基地置换比较分析

(一)基本情况。第一,同时启动。根据上海市《关于本市郊区宅基地置换试点工作指导意见》和《关于本市郊区宅基地置换试点若干政策意见》等文件和会议纪要精神,某区委区政府从2003年开始启动农民居住向城镇集中、农业向规模经营集中工程,2004年下半年在A镇A村和B镇B村进行宅基地置换试点,以期通过置换实现农民居住集中,通过耕地流转实现农业规模经营。

第二,广泛发动。置换初期,该区从上到下进行了广泛发动。一方面为了掌握试点村农民对宅基地置换的思想认识,向两个试点村村民共发放问卷统计表211份,收回211份,其中认为“农民宅基地置换对农民有利”的有161份,占76.3%,自愿置换的有166份,占78.7%。个别村还通过召开村民代表大会就农民宅基地置换进行民意测验,赞同置换的占到76%。另一方面,为了进一步统一试点村村民的思想,2005年1月,区置换办公室和镇政府投资130多万建造了8套900平米的临时样板房,让置换农民眼见为实,调动他们的积极性。通过反复宣传动员,试点村的农民对宅基地置换的支持和满意率达85%以上。

第三,进度差异。在宅基地置换的前期准备和工程建设阶段,两个试点村的进度基本一致,2005年11月,两个试点村A苑和B苑全部竣工。A苑56幢多层、6幢小高层,共有1316套公寓楼房;B苑41幢多层、7幢高层,共有1059套公寓楼房。但进入到签约选房、最终入住和土地整理复垦阶段,两个试点村出现明显差异。A镇A村总户数745户,截至2008年5月底,有713户签约,签约率95.7%,农民已入住过上居民生活,土地全部流转,置换户的原有宅基地已经平整复垦,该村开始进入社区管理模式。而B镇B村总户数493户,在430多置换户中还有50-60户由于房型、补偿以及生活习惯因素还没有签约选房,其他已经签约选房甚至入住的置换户,由于资金补偿没有完全到位,老住宅钥匙未交付,房屋无法拆迁,宅基地无法平整。

第四,结余土地的处置。根据2004年8月1日实施的《上海市土地储备办法》规定,拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地应当纳入土地储备中心,由土地储备机构依法实施出让。衡量宅基地置换是否取得成功的一个关键环节就是对结余土地的整理复垦,有效增加耕田面积,提高耕田质量,改善农业生产条件,保持耕地总量平衡,为农业规模化、集约化、现代化经营创造条件。A镇A村宅基地置换小区总面积占地20公顷,只占原来宅基地面积的34%,同时村内原有的企业也集中到规划好的工业园区,通过对结余土地的复垦、整理,新增耕地面积1234亩。节余出的土地由区土地储备中心拥有,进行异地经营开发或拍卖,所得收益全部用于农民宅基地置换专款专用,置换农民不参与对节余土地的开发建设和管理。B镇B村尚未进入到结余土地的整理复垦阶段。

(二)比较分析。两个试点村的宅基地置换产生了一个相同的结果:即农民集中居住的环境得到较大改善和提高,为国家节余了大量耕地,促进了土地的集约化利用。但宅基地置换推进与当地的工业化城市化程度密切相关,与土地资源和劳动力资源配置休戚相关。这两个村的宅基地置换在几个重要方面还存在差异,这也正是造成各自进度差异和影响置换效果的关键之处。第一,发展模式和基本态势不同。一是区域发展定位不同:A村长期以来处于该区的偏远地带,主导产业是农业,现纳入该区“现代农业园区组团”的发展定位;B村隶属于上海市闻名的古镇,现纳入该区“古镇旅游组团”的发展定位。二是工业化程度不同:A村以农业为主的发展定位决定了其工业化程度较低;B村由于毗邻镇中心,工业化程度较高;置换之前的社会保障不同:A村部分农民享受农保,部分被征地农民享受镇保,其他农民都没有解决镇保;B村由于工业化征地的需求,绝大部分农民已经获得了镇保;劳动力就业不同:A村工业化程度不高导致非农就业有限;B村因处于沪浙交界点,并紧靠镇中心区,劳动力转移有空间。

第二,村级经济实力和村民收入不同。A镇A村总人口3126,置换前,村级可支配收入为56.6万元(2003年),村民人均年收入为5200元(2003年);置换后村级可支配收入为136万元(2008年),村民人均年收入9800元(2008年)。B镇B村总人口1802,置换前,村级可支配收入为100多万元(2003年),村民人均收入为7419元(2003年);置换后,村级可支配收入为200万元(2008年),村民人均收入为11300元(2008年)。无论是置换前还是置换后,A镇A村的村级经济实力和村民收入远低于B镇B村,尽管置换后A镇A村的农民既可以从原有土地上每年获取亩均500元左右的土地流转费收益,还可以在农场内打工挣钱,或者进城打工,有了工资性收入,但由于受到金融危机的影响,村民收入不稳定,仍然不如B镇B村的经济实力。

第三,当前生活现状不同。一是基本生活状况的差异。A村属于该区的偏远农村,农民集中居住后,原先依赖于土地的大量劳动力由于年龄因素无法转移,同时农民原来的房前屋后栽种蔬菜、养殖禽类等庭院经济收入不复存在,但集中居住后的成本增加了,平均每户比原来新增加开支300元左右,一些农民的生活质量反而出现了下降的状况。而且,由于地方政策的规定和财政限度,农民所期待的“土地换保障”未能实现,置换房屋的完整产权也尚未落实,村民由于镇保问题集体上访事件突出,这是该村宅基地置换产生的最大后遗症。B村由于邻接工业化进程较快的镇中心,受城市化辐射较大,一方面大量劳动力在镇区打工,实现了劳动力资源的转移,另一方面,工商业发展对农民原有住房的需求增大,农民私自搭建房屋用于出租,农村的土地资源已逐步转向土地资本,而且农民的镇保因工业发展征地得到解决,没有后顾之忧,村民的生活水平不断提高。二是置换房屋状况不能满足农民的需求,包括房屋质量和结构。A村置换村民入住新房后发现房屋存在渗水等严重质量问题,B村小房型太少,都是大房型,希望能拥有两套以上小户型房屋的村民在抽签后只能有一套大房型房屋,有的村民还需要自己贴补装修费,因此在抽签换房时有怨言。

总体上,A村宅基地置换虽然进度较快,但后遗症比较大,村民集体上访突出;B村宅基地置换虽然条件成熟,操作比较平稳,但由于资金问题拖延太久,仍未完成。由于上海远郊的地价偏低,而置换成本居高;又由于政策法规以及地方政府的经济实力,以及农民自身的某些因素,导致置换资金的短缺和试点工程的暂时搁浅。

二、沪郊宅基地置换的推广条件和基础

(一)宅基地置换的理论基础和模式选择。根据上海宅基地置换的试点工程和全国其他地区的置换情况分析,宅基地置换模式大致有以下几种:

第一,政府主导,征地模式。即地方政府基于工业园区建设、交通设施建设和房地产项目开发对土地的需求,主动采取的征地换保障的方法,促使分散農民集中居住,使农民转为城镇居民。这种方式主要产生于距离城镇较近的农村,最大的优势就是解决了征地农民的后顾之忧——镇保,但同时这种征地方式也是最容易产生政府与农民之间利益博弈和矛盾冲突的方式。

第二,市场主导,出租模式。这种方式主要产生于距离城镇较近、非农行业对土地的需求强烈、但又不具备征地条件的农村。由于市场经济发展的需要,一些非农行业对土地资源的需求加大,特别是厂房、仓库和住宿的需求,这就使得周边农民自然而然地找到了商机。通过拆村建居,使分散土地联合成片,村集体统一对外出租,土地资源转向土地资本,农民既没有失去土地,又能获得长期固定租金和在非农行业就业的机会。这是最自然的农民集中居住的模式,不容易产生尖锐矛盾,但由此产生的就业机会难以完全吸纳农村富余劳动力,尤其是诸如此类的非农行业更加容易受到国际经济形势和环境的影响,农民的社会保障有隐忧。

第三,农民主导,农业产业化模式。这种方式主要产生于距离城镇较远的农村,受城市化和工业化的辐射较小,最佳方式就是农民通过土地承包经营权的流转,促使农业规模化经营和产业化经营,由此获取更多的土地收益,使农民在改善原有居住条件的过程中置换房屋,自愿逐步集中居住。这种模式的关键就在于在转包、出租、入股等土地流转模式中是否因地制宜地采取了有效的模式,促使农村长效增收,有能力解决镇保。如果长期固守一种模式而收效甚微,农民的收入渠道有限,社会保障没有,那强制推动农民集中居住的宅基地置换就非常困难,也容易滋生矛盾。

笔者认为,要推动上海远郊的宅基地新一轮置换,应当采取“市场主导,农民主体,政府监管”的模式。根据农村的市场化程度、地区发展定位、就业和经济发展水平,以及农民自身的开化程度,在条件成熟的农村采取有所侧重的置换模式。坚决摒弃政府主导强制推动、农民被动集中居住的宅基地置换。

(二)宅基地置换的推广条件。上海远郊通过宅基地置换引导农民集中居住,要坚持“大稳定、小调整”原则,要遵循农业的自然规律和农村经济社会发展的规律,在条件成熟的地方通過集中居住提高农民的生活质量,需要积极引导、稳步推进。笔者以为,需要具备以下几个基本条件。

第一,前提条件——农民自愿。宅基地置换一定要在农民自觉自愿的前提下进行,在农村居民布局调整中一定要尊重和维护农民的权益。宅基地置换的过程应该是农民参与城市化、分享城市化成果的过程,要最大程度地使农民变被动接受为主动参与,保障农民在城市化过程中的权益。

第二,经济条件——市场主导。推动农民宅基地置换,其中一个非常重要的条件就是市场经济的充分发展,对现有的农村社会经济发展和管理方式产生了需要完善和调整的需求;工业化、城市化发展的程度对土地需求的增长,要求对现有的土地管理和使用方式进行改革和完善;农民能在非农行业充分就业或者农民增收渠道扩大,自愿改善居住条件,对原有住房进行修缮的愿望强烈。这是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑基本规律运作的结果,也是推动沪郊宅基地新一轮置换必须首要考虑的条件。政府引导推动置换时,可选择经济相对较发达、工业化程度较高的村试点,获取经验后再推广。

第三,政治条件——法律政策完善。即建立健全相关法律法规,完善政策制度。一是制定农村宅基地使用权流转的法律制度,赋予农民宅基地完整的物权,发放统一的有法律效力的宅基地使用权证,以法律形式允许农村房屋自由上市交易,宅基地使用权随之自由流转。二是必须设立农村宅基地强制登记制度,转让时要办理过户登记。明确宅基地使用权流转后有关征地补偿制度,只给受让方房屋补偿费,不再支付土地安置补偿费。三是为严格控制宅基地使用权盲目流转,防止突击流转,需要建立出让方再次申请宅基地时的限制制度。四是赋予农村房屋抵押权,宅基地也连带抵押,活跃农村金融市场。五是地方政府在决策时要充分考虑民意,按照新农村建设的要求进行科学规划和决策实施,同时要保持既定政策的连贯性和持续性。对此,政府承担着重要的监管保护责任。

第四,社会条件——镇保到位。宅基地置换的新一轮推广要特别注重社会保障的到位,政府在制定政策时应向农民倾斜,采取适当方式解决置换农民的镇保问题。首先,与征地补偿换取镇保不同,宅基地置换后农民的土地虽能流转,但目前流转方式有限,流转费相对过少和单一,不能承受由于庭院经济消失、生活开支增加带来的负担,应当建立生活补偿机制,作为宅基地置换补偿的一部分,保证农民集中居住后生活质量有提高。其次,上海郊区应当创新尝试土地承包经营权流转的新模式,使置换农民能获取最大收益,在此基础上通过个人缴纳和政府贴补解决镇保,最终达到宅基地置换流转的最佳效果。

第五,后发条件——科学发展。农村宅基地置换的根本目的是农村的长远发展,要统筹城乡发展,要加快农村的城市化进程,因此,宅基地置换推广的后发保障条件就是实现科学发展。一是确权。对农民而言,农村宅基地置换的一个很有吸引力的条件就是拥有置换房屋的完整产权,农民对自己的财产能自由处置,能依法获取财产性收入。因此,沪郊宅基地置换试点工程中的房屋产权问题需要进一步确认和明朗。二是创新。关于结余后的土地产权归属和处置方式需要明确,除“征地模式”的宅基地置换,产权由集体所有转为国有外,其他模式都必须明确节余后的土地仍归农民集体所有,可以委托区土地储备中心统一经营,但收益应由农民共享。而对节余土地的处置方式也可根据置换模式有所创新。比如,按照土地资源和劳动力资源的不同配置,节余出的土地既可以由村集体自己开发,把土地的增值收益留在集体内部,也可以一部分收归国有,一部分留给村集体自己开发,还可以有偿收购宅基地置换指标,新增耕地归原村集体使用,允许在土地所有权不变和土地用途不变的前提下,重新发包,有偿流转,土地承包收益归村集体经济组织所有。

作者单位:中共上海市金山区委党校。

本文系上海市党校系统2008年青年课题。

责任编辑:晏蔚青