深入推进公推直选的三个着力点

刘艺明

公推直选作为推动党内基层民主建设的新举措和新形式,是新时期中国特色社会主义民主政治发展的一个重要内容。党的十七大报告明确指出,积极推进党内民主建设,要“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围,探索扩大党内基层民主多种实现形式”。从全国试点总的情况来看,公推直选丰富了党内基层民主的实现形式,体现了广大党员群众的知情权、参与权、选举权和监督权,优化了基层干部队伍的结构和素质,展示了以党内民主促人民民主的积极姿态。而随着公推直选试点范围的进一步扩大,对原动力的深入开掘、竞争性的充分激活和制度的有效保障便成为亟待解决的难题。

一、开掘改革原动力,促进主体性动力的深度释放

原动力是否充盈是任何一项改革活动所必须正视和重视的问题。纵观近些年来各地公推直选的试点情况,党员群众、基层干部以及地方党委作为改革的参与者、执行者和推动者,其改革的内在动力疲怠成为一个普遍性现象。一是参与者被动参与。目前公推直选的试点中党员群众的平均参与率普遍较高,大部分地方都保持在90%甚至更高。而实际上,绝大部分党员群众对于参与公推直选的态度总体呈现出“不愿”、“不敢”和“不想”,大多认为“参与不参与一个样”、“参与了也白参与”。二是执行者消极执行。基层主要干部作为公推直选试点的实际操作者和执行者,对推行试点存有消极懈怠心理。部分地方存在单纯地奉命行事、简单完成政治任务的现象,把上级党委关于公推直选的相关制度和文件精神大都停留在口头上、会议中,成为应付上级检查、政绩考核的“虚作”①,推行试点往往只注重对“量”的追求,而不注重对“质”的把握。三是推动者保守推动。部分区(县)党委由于对推行公推直选的必要性认识不清不透,在实际操作中通常采取“进一步退三步”的做法,很难坚持并一以贯之地开展下去。另外,还担心基层公推直选如推行顺利、有效,直选的范围和层级势必有扩大趋势,进而使原有的权力授受关系发生改变,影响“官位”。在这种情况下,以党员群众、基层干部以及地方党委为主体来开掘、激活改革的动力就成为必需。

首先,激发党员的主体意识,提高党员的民主参与水平。党员群众是发展党内民主的基础性力量,也是推进党内民主建设的依靠性力量。鉴于此,一方面要切实落实好党员的“四权”,尊重、维护和体现好党员的主体地位。我们党可以通过不断完善保障党员权利行使的制度、建立健全党内权力运行机制、建立一套行之有效的党员关怀机制等方式来唤起党员主体意识和权利意识,激发党员发挥主体作用的内在动力,唤起广大党员群众对党的事业的历史责任感和使命感。另一方面要增强党员的民主参与能力,塑造党员的政治理性。要不断对党员群众进行政治知识教育,使广大党员对党中央现行政策和大政方针有更加清晰的认识和了解,从而具备有效参与党内民主活动的基本条件;要不断地组织党员进行《党章》等党内重要规章的学习教育,使广大党员熟悉自己的权利和义务,以严肃、负责的态度参与党内活动;要进一步增加党员对党内活动的热情,让他们更加关心党组织、积极参与组织上的活动,并在活动中锻炼好政治本领。也唯有在自身内在诉求与实际能力兼具的情况下,党员才会更加自觉主动地参与到发展党内民主的实践中去。

其次,催发改革的政治勇气,激活创新的政治智慧。如何保持县(区)党委或更上级党委改革创新的动力,激活基层主要干部改革的主动性,是当前增强党内基层民主改革动力的核心问题。②首先,要在党内营造支持创新和宽容改革失误的良好氛围。胡锦涛总书记在2008年初全国组织工作会议上就明确指出:“要在党内特别是干部队伍中大力营造鼓励探索、支持创新、宽容失误的环境和氛围,教育和引导广大党员、干部自觉坚持锐意改革、奋勇创新,”要“激励广大党员、干部不断保持和增强蓬勃向上的朝气、开拓进取的锐气、不畏艰险的勇气”。③贯彻好和落实好中央层面关于支持改革创新的基本精神,可以有效地消除各地方党委“冒政治风险”的思想顾虑,为党内基层民主改革能够走得更好更远提供强有力的政治保证。其次,要用机制来保障和激励创新。党内基层民主改革不能单纯依靠个别人的创新理念和冲动,而是要依靠制度性的激励保障机制来提升基层主要干部創新的干劲和热情,从而促进基层民主动力的进一步释放。第三,发挥成功案例的示范作用,增强改革创新的信心。到目前为止,四川的公推直选试点不仅推行的时间最长,而且也推广得最普遍、改革突破创新点最多、经验积累得最丰富。更为重要的是,在四川平昌等试点地区,政改的深入推动置换出了乡镇巨大的发展空间,使当地经济社会的发展取得了明显的成效,人民群众对党和政府的满意度也得到极大提升。基于这个事实,全国其他地方可以根据自身实际,结合四川经验,主动地有步骤地推进党内基层民主改革。

二、营造浓厚的竞争氛围,增强公推直选的竞争程度

按照西方选举民主理论,竞争是有效选举的核心要件之一。但在公推直选的实际操作过程中,上级党组织为了保证整个选举过程和最终选举结果都能在可控范围内,往往对候选人提名方式进行限定,对候选资格进行限制,导致选举的竞争性大打折扣。在公推直选试点中,组织推荐提名的人选要么在候选人数量上占相当大比例,一般等于或大于所需委员总名额数;要么就是可以不经过公推环节直接进入到直选环节。这显然破坏了选举的平等性和公平性,也不利于体制外参选人参与竞争。另外,各试点地还要求报名竞争者必须是国家正式干部,并具有科级或副科级等相应级别。这对于以农民为主的乡镇党员队伍来讲,实际上是把普通无身份党员、干部排除在外,而把参与竞争的机会给了少数人,实质上还是在“少数人中选人”。鉴于此,可以通过以下三种方式来进一步增加公推直选竞争的广度和深度。

第一,减少组织意图的介入。既要坚持“党管干部”的原则,又要尽可能地淡化组织意图的操控。首先,要实现以组织意图为本向以党员权利为本的观念转变。在推行公推直选的背景下,区(县)党委更多地是制定选举规则、程序和资格审查,对干部的选择权和决定权应由广大党员群众来掌握。其次,党管干部的关口后移,丰富“党管干部”的内涵。在坚持党管干部的基本原则下,区(县)党委可以把管干部的关口后移,从选前管人、选时管人转移至选后管人。这样既能选出民意基础高、能力强的干部,也能保证直选干部的政治立场和作风正派。第三,成立选举委员会或选举监督委员会,保证公推直选过程的公平公正。目前,在个别试点中虽也有设立选举监督委员会的做法,但总的来说效果不佳。不妨可以尝试由超脱于乡镇利益之外的第三方人员来组成选举委员会,如从区(县)党委、区(县)企事业单位党组织或“两新”党组织外派熟悉组织业务的党员、党员干部组成。

第二,完善公推直选的程序设计。在公推直选试点的过程中,一些地方在程序设计方面创造和积累了不少好的做法和经验,对增强选举的竞争性也起到了很好的作用。但从整体运作的效果来看,仍有进一步改进和完善的空间。具体而言,在公推时,可以尝试在划定区域内进行“海推”,有意向的候选人可以利用电视、广播、网络、海报等形式进行宣传以增进自己在选民中的知晓度,并可增设公开演讲环节以展示个人才能、宣扬政见;在直选前,候选人可以利用10—15天或是更长时间下到基层进行座谈和实地调研,了解民情、吸引民心;在直选时,可以发表即兴竞选演说、接受现场选举人的提问以及作出承诺等。另外,还要完善选举过程中的一些技术性环节,如流程安排、选票制作、收发选票、填写选票、计票唱票等,这对保障公推直选过程及结果的竞争性具有重要作用。

第三,弱化候选资格条件的限制。“民主意味着平等”④,平等就意味着人人能够享有同等的权利。因此,应当有意识地逐步打破当下公推直选中“一刀切”的资格条件制约,这不仅有利于维护党员的被选举权,也有利于增进公推直选的竞争性。一是可以允许只要达到一定数量的党员联名推荐的人选即可进入到竞争初步候选人环节直至选举环节,使更多民意基础好的普通党员也能参与到竞选中来。二是可以允许普通村级党员干部、非公有制经济中的党员干部等参选党委委员,保障那些具有较强基层工作能力和丰富基层工作经验的党员干部享有被选举权,让他们有机会在更高层次上更好地为人民群众服务。三是进一步优化非本地竞选人的准入条件,也不能简单以身份、学历等作为筛选标准,而是要本着“适合”、“需要”的原则,确实让一些“能带路”、“带好路”的人选进入到本地领导班子。

三、推动制度创新,提高公推直选的公信力

众所周知,在改革推行过程当中往往存在一段原有制度渐次破除而新制度还未完全确立的时期。公推直选作为党内选举改革的创新实践,也不免会出现党规国法的更新滞后于改革实践需要的现象。主要表现有三个方面:其一,尚无明确的最高法理依据。根据十七大党章修正案第三十条规定:“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后,应报上级党组织批准。”这虽然对基层党组织负责人由委员会选出的原规定作出了调整,但并无明文规定书记、副书记的选举需采用“公推直选”的方式。其二,实际操作与部分党内法规相冲突。如候选人提名的形式,书记、副书记的产生方式以及书记提名乡镇党委领导班子成员进行“组阁”的做法等都与现行《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》要求不符。其三,公推直选催生的新机制与部分党内规章制度尚难联动。如《党章》规定的“调动和指派”会使直选干部的“流速过快”,使其无法履行竞选承诺,容易造成人民群众对公推直选结果的权威性产生质疑,从而滋生选民的参与失败情绪,不利于公推直选的可持续推行。因此,必须建立健全有利于公推直选健康有序推进的相关制度,从而实现其可持续性和长效性。

首先,修订和完善党内法规,保证公推直选具有牢固的法理支撑。法律法规经常滞后于政策指导下的改革探索是不可避免的,但长期滞后则必将不利。尤其是在改革试点取得重大进展和突破后,丰富和更新现有党内规章制度的任务就务必提上议事日程。一是要修订和完善党章,为公推直选提供根本法律保障。十七大党章修正案根据各地直选基层党组织负责人的试点经验增写了提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见的内容、放宽了对基层领导班子产生途径的限定,为基层公推直选留出了一定的政治空间。在此基础上,还应在保证党员和群众推荐候选人名额的适当比例、引入竞选机制、扩大直选中差额比例等方面做出进一步完善。二是要修订和完善《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》(以下简称《暂行条例》),为公推直选提供直接法规依据。《暂行条例》作为具体指导基层选举工作的党内法规是在20世纪90年代初期制定的,但经过十多年的改革發展后,我国的政治生态发生了巨大的变化。因此,应根据当前党内基层民主改革发展的需要,对《暂行条例》的相关条款规定做适当的调整或补充。

其次,建立配套制度,营造有利于公推直选推行的制度环境。为了更好地满足党员群众的参与需求,巩固已有的公推直选成果,相关配套制度也需要加快建立。一是要建立健全党务政务公开制度,保障党员群众的知情权。针对试点过程中大多存在着对乡镇党委工作或候选人整体情况不了解等情况,应做好党务政务公开工作,使党务政务公开在公开的主体、内容、形式、程序以及监督保障机制等方面有科学、详细的规定,以便实现基层党组织与党员群众的信息互动和交流。二是要探索公推直选与党代会常任制的结合方式,保障党员群众对民主决策、民主管理的参与权。可以通过把直选的领导班子与党代表发挥作用相衔接,通过党代表参与决策、党委向党代会报告工作、质询与询问、党代表联系群众、评议甚至罢免党委委员等制度设计,形成以民主选举为起点、从“授权”到“收权”的权力回路。三是要建立健全考核监督制度,保障党员群众的监督权。可以根据基层党组织向党员定期通报情况并接受监督的制度要求,让直选的领导班子主要成员年末或届末向全体党员和群众代表汇报任职情况和工作实绩,并由全体党员和群众代表对班子成员进行民主测评,不合格、不胜任者进入罢免程序。四是要建立健全激励机制,保证直选干部的工作积极性。区(县)党委或更上级党委及其组织人事部门,应将党内干部管理办法与公务员法相关规定有机地衔接起来,分批制定出台关于直选干部考核、职务晋升、奖励、培训、交流等一系列制度。

注释:

①孙英:《公推直选干部的管理问题——对成都市公推直选乡镇党委书记的监督与激励机制的探索》,《四川行政学院学报》2006年第2期。

②肖立辉:《乡镇党委领导班子选举方式改革研究》,《中共中央党校学报》2009年第1期。

③胡锦涛:《全面推进党的建设开创事业发展新局面——在全国组织工作会议上的重要讲话》,新华网http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-02/18/content_7626860.htm

④《列宁选集》(第3卷),人民出版社1972年版,第256页。

作者单位:中共上海市委党校党史党建教研部

责任编辑:周奕韵