《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》浅析

齐　锐

摘要早在1994年，有关部门就正式提出是了开征燃油税的建议。然而，直到14年后的2008年，国一务院的相关改革方案才得以出台。这无疑是我国财税体制改革的重要进步，并且符合当前扩大内需、保持经济平稳较快增长的要求，有助于节能减排，推动汽车工业的技术进步和结构调整，有利于形成节约型的生产方式和消费方式，促进科学发展。同时，我们不应忽视：该方案出台后社会各阶层对此的异议也不在少数。其中涉及到多方面问题是需要仔细考量。

关键词燃油税改革合法合理

中图分类号：F726.1文献标识码：A

一、合法性分析

这次改革以成品油“费改税”为主线，并确立了相应的配套措施，包括成品油价的形成机制及完善措施，改革的相关问题以及实施时间等方面的内容。因此，燃油税的征收也就成为了公众关注的热点问题。

1997年，全国人大通过的《中华人民共和国公路法》第三十六条规定：“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时。应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的。不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定。燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法。1999年，全国人大审议通过了《关于修改<中华人民共和国公路法>的决定》的修正案，取消了征收养路费的相关内容，将该法案的第三十六条改为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”2004年，《公路法》的修正案中并未对该条进行修改。根据上述所列举的条文可知：1999年10月31日起，国家已经正式确定将公路的养路费收取改为征税的方式，只是具体的办法和措施由国务院来规定。但是。公路法只是用了“征税”这样的字眼，那么就可能产生两种解释：其一，设立新税种，可以是燃油税或者是其他的税种。根据我国立法法第八条的规定基本经济制度以及财政、税收、海关、金融、和外贸的基本制度是只能制定的法律的，也就是通常所说的法律保留原则。而新税种的设定当然属于立法法第八条的范围之内。同时。立法法又在第九、十条中规定可以通过授权的形式将权力转移给行政机关，但是授权的内容必须是明确的。因此，依据该种解释，国务院应当是在合适的时间内以行政法规的形式进行行政立法活动。但是国务院却在十年之后以行政公文的形式来实现法律的授权。从这一层面上看，《通知》从内容以及形式上都是违背上位法的。其二，仍然使用已经确定的税种，仅仅将收费项目纳入到该税种之下。这样国务院只需要通过规定具体的实施规则即可，因此行政公文的形式就已经足够了。显然，《通知》采取了第二种解释。但是，这种解释也不免牵强。尽管只是在原有税种之下进行了税收额度的调整。而相对于该收费事项而言便具有了完全的“设立”性质。因此，不管从哪种解释上看国务院出台的《通知》都是与上位法相抵触的。

二、合理性分析

1从《通知》制定程序上看：首先，2008年12月5日，国家发改委等部门公布了《成品油价税费改革方案(征求意见稿)》，征求意见的时间只有七天。相对于它的十四年的出台时间来说似乎太短了。同时，在这短短的七天时间里征求了五万多条意见，而该方案于2009年1月1日便开始施行，可以看出这样的方案是不成熟的。缺少了公众的广泛参与，对公众的意见难以做到充分的把握，这样在一定程度上消弱了公民参与公共事务的热情，同时也使得法案本身的正当性受到质疑。

2《通知》将养路费等六项收费变为征收成品油消费税。并相应地提高了税额。其用意在于节约自然资源，使经济的发展走一条可持续发展的道路。但是，通过一升汽油或柴油征收1元或者0.8元的税是否能够抑制用户的高消费量以及提升汽车产业研发节油性产品的能力?这还需要进一步分析。从《通知》中的表述以及用户的计算看出，提高的消费税在实质上与以前所受的养路费等费用在价值是相当的，因此，这样的改革只是在征收制度上存在差异，对于用户以及汽车产业所产生的意义并不如前面叙述的那样。这样说来，费改税并不能缓解经济发展与自然资源之间的矛盾。

3《通知》中提出要“逐步有序取消政府还贷二级公路收费”。而据有关资料显示，我国车主需要缴纳大量的税费。包括新车增值税，消费税。购置税、新车检验费、牌照费、照相费、行驶证工本费、车辆移动证费、工商验证费、临时养路费、城市增容费、消费附加费、教育基金费、道路路桥建设维修费、车船使用税、养路费(标准不等)、车辆管理费(车管部门征收，包括车检费、管理费、排放检测费等)、停车费、保险费、营运车辆营运管理费、路桥费、车船使用税等等。其中仅路桥费就占到了很大的比例，因此，取消二级公路收费具有进步意义。但是，《通知》中用到了“逐步有序”，也就意味着“取消”并非普遍意义上的。同时，“取消”的内容只包括政府还贷的二级公路，高速公路，以及其他非由政府还贷的公路并不在范围之内。因此，“取消”并非全面的取消。所以，这样的措施并不能给车主“减负”。当前全球经济低迷，增强市场主体的活力的重要措施就在于减少税负，加快各种生产要素的流通速度，反观《通知》，并没有达到以上的目的。

4《通知》确定对四类特殊群体进行补贴。由于改征成品油消费税，许多以前不用缴纳或者较少缴纳的困难群体都需要缴税，因此，必须对这四类类群体进行补贴。但是，《通知》中只是明确了通过：农资综合直补，中央财政转移支付，政府临时性补贴，以及社会保障制度等方式予以补贴，并没有明确以各类补贴的具体定额或者是特定比例的方式予以规定。这样导致规定的操作性不强，进而在实践中损害到困难群体的权益。

参考文献：

[1]刘莘，行政立法研究，法律出版社，2003，4。