燃油税辨析

郑文静　司　崭

燃油税的开征，这在汽车业界，在生产、销售等诸多环节反应强烈，作为燃油最终端用户的广大车主更是关注着由此可能出现的变局。

在我国，长期以来燃油税改革未实现的原因很多，利益格局调整是其中的主要原因。燃油税涉及的部门包括交通部、税务局，涉及中央和地方对燃油税的分配，影响地方财政收入，还影响投资者的投资回报。现有路桥费由公路部门收取，相当一部分要归入地方政府，一些地方路桥是由企业、个人投资兴建。燃油税改革后，这笔钱将上缴国家财政，影响地方政府利益和投资者的投资回报。推行燃油税的最大阻力来自公路交通部门，因为燃油税改革后，征收管理者将从各地的公路局转移到税务局，除了丢掉这样一块长期垄断着的“利益”，交通部门还失掉了上路稽查的权利；第二大阻力来自地方政府，现行养路费属于地方政府收入，改为燃油税后就由中央占大头。现在路桥收费也是由公路监管部门来收取，其中相当一部分进入地方政府，而改成燃油税后，这笔钱将上缴国家财政。

（一）开征燃油税是建立公共财政体制、规范政府收入、减少乱收费的需要。搞好市政建设、保养公共道路是政府的一项任务，也是政府提供的一项公共产品。税收是政府提供公共产品的一种补偿，开征燃油税有利于保证政府对公共产品的供给。如今，不断扩大的收费规模不仅干扰了政府部门实现收费公路总量控制的目标，而且提高了公路运输成本，成为影响公路发展的障碍。公路乱收费屡禁不止，早已成为人们强烈反对的社会问题。开征燃油税，可以把养路费、过路费、过桥费、运输管理费等十多项规费统一为一种税，既简化了征收，又增加了透明度。同时，撤销公路、桥梁的收费站后避免了不必要的停车，减少了交通堵塞，可以提高运输效率。

（二）开征燃油税可以降低征收成本，提高征收效率。税务机关与有关收费部门相比，总体来说征收成本相对较低，效率较高。实际上，2000年前后燃油税推出功亏一篑，也与当时需要安置27万路桥收费人员有很大关系。从全国范围看，政府征收的燃油税与以前征收的养路费、路桥费等规费相差不大，这样不仅提高了效率，还堵住了公路收费过程中的“漏洞”。

（三）开征燃油税可以节约资源。养路费主要是由公路交通部门按车吨位计算按月向有车单位或个人征收，这对不经常上路的车主来说不公平。燃油税在客观上构成成品油价格的附加，开征燃油税后，用油越多交税越多，既体现多跑路多交钱的合理负担原则，又在制度上起到鼓励纳税人购买排气量小、耗油量少的汽车，促使纳税人节约用油的作用，在一定程度上抑制了对燃油的过度消费。

然而，在海南征收燃油费的过程中暴露了许多问题，这不仅是海南作为一个试点的问题，而且可能是我国在进行燃油税改革时所普遍遇到的问题。因此，海南在燃油税改革方面进行尝试而获得的经验和教训，可以提供很多有益的启发。

第一，关于燃油税征收对象。开征燃油税，对于汽车消费者来说应是比较合理的，但公路用车和非公路用车及各类生产机械使用燃油怎么办？从外国的经验来看，是对其实行优惠税率，中间主要加紧立法进度，将需要实行优惠税的燃油机械以列举方式进行说明，以提高征税效率。另外，应如何对农用车征收燃油税?农用车辆是不缴养路费的，进行燃油税改革后，如果他们使用同样价格的燃油，就要对他们进行相应的补偿，并保证其补偿顺顺当当、不打折扣地落实到农民手中。为此，我们可以在各地税收部门设立专门的退税机构办理农用车的征税退还，而且建立具体的农用车资料库，对于来进行申请的人实行资料确认，确认以后就对其进行补偿，并开具发票，保证燃油税补偿确实到达农用车用户手中。

第二，关于燃油税征收环节问题，是在生产环节征收还是在销售环节征收?若在生产环节征收，会增加销售的流动资金，而且带税的高价油容易刺激走私；若在流通环节征收，在所有的加油站都安装税控机制，征管成本则过高。笔者认为，应在生产环节征收，主要基于：（1）从国外的立法状况来看，主要是国家从炼油厂和海关直接收取。（2）原油属不可再生资源，从我国的使用和储存状况来看，我国应当对原油限制使用。而且燃油税在各国都将其归入消费税一类中，高价油是必然趋势。（3）我国的原油生产厂家不多，从生产环节进行征收，有利于征税管理，可以从源头上减少偷税漏税，在降低征收成本的同时保证征税的效率。

第三，燃油税应为国家与地方共享税，这样国家财政如何与地方财政相分割，也是应该解决的问题。在综合考虑中央与地方、各部门之间的利益平衡情况下，分配比例应比照各部门在税费改革前的实际财政支出比例来划分，同时保证中央有较强的调控能力。

第四，是从量计征还是从价计征?燃油税实行价外计税，这是没有争议的。但是到底是从量计征还是从价计征，有不同的看法。从量计征会使税收趋于稳定，保证税收正常进行，但它不能反映出燃油价格上升所导致燃油税的变化，节能目的难以实现；从价计征可使税收反映价格的变化，唤起用油者的节约意识，但其波动性太大，难以稳定。鉴于以上，我国可以借鉴外国经验，主要实行从量计征，同时考虑我国人民币币值情况进行适当调节。

（作者单位：西南财经大学财政税务学院）