浅析我国基础设施建设中ＰＰＰ模式应用问题

邹昱昙

中图分类号:F299 文献标识码:A

内容摘要:为了克服政府投资存在的固有缺陷和缓解财政压力,我国政府除传统地增加对公用事业的资金投入外,开始寻求投融资机制的改革,引进民间资本参与公共项目的建设。本文以公私合作伙伴关系(PPP)模式为例,分析了其在我国应用存在的问题,并提出其后续发展应采取的对策,以期使PPP模式在我国基础设施建设实践中得到更好应用。

关键词:PPP模式 基础设施建设 应用

公私合作伙伴关系(PPP)概述

公私合作伙伴关系(Public-Private Partnerships,PPP),也可称为“公共民营合伙制”,是指政府、营利和非营利性企业基于某项目形成的合作关系。PPP模式的典型结构是:政府通过政府采购形式与中标单位公司签订特许合同,由其负责筹资、建设、运营,政府与金融机构达成直接协议,承诺按合同支付有关费用,这样看来,政府在PPP模式中起到的作用不仅仅是提供信用担保和特许协议,而是作为一个投资主体参与项目建设,也承担了一定风险。这种公私之间的长期伙伴关系模式介于传统的政府采购方式和完全私有化之间,是一种新型融资方式。

基础设施和公共事业在传统上属于公共部门管理的范围,作为一种公私合营体制,PPP将私人机构和民间资本引入这一领域,实现了政府融资向私人融资的转变。私人机构投资建设基础设施的理论依据是20世纪以来创立发展起来的公共产品理论,即对具备准公共产品消费特征的基础设施而言,政府的生产职能与提供职能确实是可以分离的,政府应当负责准公共产品的提供,而其生产则可交由私人机构进行。

我国应用PPP模式存在的问题及对策

PPP模式适用于投资大、建设周期长、回收慢的项目,主要集中于铁路、公路、桥梁等交通部门,电力煤气等能源部门以及电信网络等通讯事业。因此,PPP模式的引进和运用对于改善我国基础设施建设中的资金短缺状况有重要意义。但多年来我国基础设施建设都是采用政府财政拨款的单一模式,缺少相关实践经验。因此,PPP模式在我国一些基础设施项目运用中存在许多问题:政府角色难以转变;私人部门由于资信问题融资存在障碍;相关法律框架不健全,如缺少一个全国性的负责PPP模式的机构和一部适用于PPP模式的国家级法规;风险管理困难,风险分摊机制不完善;公共产品价格难以确定;一些地方政府盲目承诺投资回报率;缺乏专业化的机构和人才等。

针对以上问题,结合国内存在的客观现实因素和条件,本文提出以下几点对策:

(一)缩小公私双方建设经营理念的差异

政府部门进行基础设施建设主要是从公益的角度出发,为了满足最终用户需要,导致初始投资大,企业经营成本高,项目难以达到预期效益。私营企业从商业运作的角度出发,更愿意根据项目收益情况逐步扩大项目规模,重视项目经济效益。如何将政府服务的公益性和私营部门的盈利性有效结合是PPP项目成功的重要因素,对此,政府应该积极吸取国外PPP项目的经验与教训,适应自身角色的改变,遵守市场经济规则,按照合同进行项目安排和责任分担,探索适合我国具体国情的PPP项目应用模式。

(二)多渠道融资降低融资成本

目前我国基础设施项目在境内融资的主要渠道是商业银行贷款和上市筹资,融资渠道窄,成本高,对PPP项目发展不利。为保证项目顺利实施,可考虑多渠道融资来降低融资成本。

放松对国家政策性银行贷款和外国政府贷款的使用限制。由于对私营资本发展的某些政策限制,使得由私营企业参与的PPP项目很难使用条件优惠的国家政策性银行贷款和外国政府贷款。虽然国家已经确定:“根据‘十五纲要合理利用外国政府贷款的总体要求,在规范担保方式的条件下,允许境内各类企业(包括外商投资企业和私营企业)借用外国政府贷款”,但目前尚未有明确的法规指导,在实际运作过程中仍有许多困难,如项目分类、担保手续等的确定,这些问题不解决,对于推动PPP项目的实施利用优惠贷款将仍停留在纸面上。

允许保险基金、社保基金、住房基金等大型基金投资基础设施PPP项目。PPP项目投资周期长、回报稳定,适合上述基金投资。如果国家对上述基金的投资限制放宽,不仅改善基础设施PPP项目资金不足的局面,还能缓解这类基金的经营压力。

将证券市场的有关政策向基础设施产业倾斜。基础设施产业市场需求稳定,行业风险小,投资稳定且成长性较好,在政府给予一定扶持的条件下,具有很高的长期投资价值。政府可将证券业的发展与基础领域改革和产业结构调整结合起来,为资本市场与基础产业连接搭建平台,利用资本市场盘活基础设施领域庞大的国有资产,并引入增量资金以求发展。

(三)对现行法律法规进行补充完善

我国没有直接针对PPP项目的法律法规,甚至国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与我国现行法律法规相冲突。我国PPP项目实施的法律法规存在以下问题:

现行法规法律层次较低、内容简单,存在立法空白。PPP项目是一项复杂的系统工程,涉及面广,参与部门多,法律关系复杂,需要系统的法律法规对其加以规范。我国现有相关法律文件除了大多数层次、地位较低,有的文件内容简单,大部分内容仅仅是针对建设—经营—转让(BOT)项目制定的,未能涵盖PPP项目融资模式运作过程中的许多具体问题,如特许授权采用何种形式、政府如何扶持、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作过程中的风险管理等等。

现行法规不支持政府对项目采取明显扶持措施,制约了PPP模式的发展。在PPP项目实施过程中,政府的扶持和积极参与是项目成功的关键。政府为PPP项目融资提供一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保,尽管会使自身承担一定的风险,却可以有效地刺激融资。

国外成功的PPP项目大多离不开政府的扶持,但我国现行的法律法规不支持政府对项目采取扶持措施。不过近几年来,一些地方政府的具体操作中对此已有所突破。

对国内民间资本的开放与支持亟待加强和明确。我国现行法律法规大多针对外资,虽然从2002年开始情况有所改观,但民间资本在参与PPP项目方面依然面临政策、政府观念方面的阻碍,需要政府出台有关政策给予明确支持。

针对PPP项目的特点对现行法律法规进行补充完善,使之与国际接轨,创造有利于促进民间资本积极参与基础设施项目建设的制度环境。

(四)制定完善的内外资源整合规划

私营部门参与基础设施建设,属于商业利益与公共服务的结合。对大部分政府部门来说,PPP模式运用乃创新事务,在执行过程中需要进行内外整合协调以及财务、法律等方面的专业决策。同时,为确保公共基础设施产品质量,从政策制定、执行以及后续监管都要有完整规划,这对政府部门来说也是挑战。

(五)PPP成功的其他必要条件

确定项目优先发展战略,在项目初选阶段对其进行商业可行性初始评估,这对政府招标定价和企业是否选择投资都有重大现实意义;专业的机构和具备相关知识技术的工作人员。PPP在我国的应用时间较短,实践经验欠缺,政府部门要加强相关方面人才培养和建立专业机构;交易流程的标准化。比如说在项目经营过程中定时检验采购的公共机构能否在合同有效期内承受可能的债务,起到实时监控的作用。

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