重庆设立保税港区的战略意义及对策建议研究

徐建军　杨前进　梁振民　唐文亮

摘要：发展保税港区，对内陆城市重庆来说是前所未有的开创性举措，对中国保税港区的发展历程作以回顾，分析了重庆保税港区对重庆乃至周边地区经济发展的具体意义。并针对当前重庆保税港区处于刚起步阶段可能面临的困境，提出了建设好重庆保税港区的相关对策。

关键词：重庆；保税港区；经济发展

中图分类号：F810.42文献标志码：A文章编号：1673-291X(2009)12-0019-02

保税港区作为中国特色的自由港，是目前中国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、与国际惯例最接近的自由经济区域。目前，中国已获准批成立了十二个保税港区，分布在华东、华北、东北、西南、华南等地区，地理位置也从沿海扩展到了内地，形成了一个覆盖全国较为完整的保税港区链条。这些保税港区以其优越的区位和开放的政策，大大提高了中国港口的竞争力，促进了中国开放型经济的发展。

2008年11月12日，国务院正式批复同意设立重庆两路寸滩保税港区，这是中国第一个内陆保税港区和第一个“水港+空港”双功能的保税港区。本文旨在探讨保税港区对重庆经济发展的可能影响，并结合重庆保税港区自身的特殊性，有针对性地提出了建设好重庆保税港区的相关对策及建议。

一、中国保税港区设立的发展历程简析

中国保税港区的成长发展完全是一个探索的过程，以历史和发展的眼光对中国保税港区的发展作客观回顾，有利于我们找到解决保税港区现阶段所面临问题的科学对策。从中国改革开放和加入世贸组织大背景出发，把保税港区的发展阶段划分为以下四阶段：

从1990年起，中国先后共设立了15个保税区，并赋予其最优惠政策和最大的开放度。但随着中国加入世贸组织，按照WTO协议，2006年以后中国关税水平将大幅度削减，导致改革开放“试验田”的15个保税区正在丧失政策优势。

为弥补保税区的不足，国务院于2000年、2003年又先后批复了一批出口加工区、保税物流园区，但出口加工区的主要功能仅限于保税加工，不得经营其他与加工区无关的业务。出口加工区设置在港口之外，因此也没有口岸功能。

保税物流园区是应区港联动，实现保税区域与港口一体化运作的需求而设立的。物流园区虽然有专门通道与港区相连，但在监管上仍与港口分属不同海关，因此不具有实际的口岸功能。

面对加入世贸组织的新形势，更好地发挥对外开放的示范作用，保税港区应运而生。从字面上很容易看出，保税港区比保税区多了码头和港口的功能。根据《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》(2007年)，“保税港区是指经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域”，是自由港在中国的特殊形式。“保税区”与“保税港区”虽一字之差，但内涵相去甚远：从功能上讲，保税港区叠加了保税区、出口加工区、保税物流园区各项功能政策；从运作模式上讲，保税港区实现了保税区域与港口的实质联动。保税港区正以其最齐全的功能、最优惠的政策、最大的开放度，成为中国继保税区之后，最为特殊的外向型经济区域。

二、重庆保税港区简介

1重庆保税港区发展模式演替。1992年，重庆被国家列为沿江开放城市，可以享受沿海开放政策。1993年，重庆南坪经济开发区成立，设立了一个保税仓库，其实只是一个标准厂房，这就是重庆最早保税区的雏形。2003年12月，国务院批准若干个保税区与其邻近港区开展“区港联动”试点，通过保税区与港口间无缝隙对接，实现货物在境内外的快速集拼和流动。开展“区港联动”试点是中国保税区向自由港转型的一种探索。随后，保税港区这种新的经济开放区域也随之诞生了。

在这大的背景下，重庆保税港区也于2008年11月获得国务院批准，实现了“保税仓”发展成为“保税港区”的跨越式转变。

2保税港区地域组成。重庆两路寸滩保税港区由寸滩港、江北国际机场和出口加工区三部分构成，规划面积8.37 km²。其中水港功能区面积6km²、空港功能区面积2.37km²。其中水港寸滩港是长江上游地区最重要的枢纽港口，在三峡成库175m水位到达之后，从上海万吨级船队都可以直接到达重庆寸滩港。这个寸滩港将辐射重庆周边地区，特别是西南地区包括四川、湖南、贵州、云南等其他省市；空港功能区无缝对接。

国内首家规划建设四条跑道的重庆江北国际机场，分为两个地块。其中一块位于机场二三跑道北侧，约1.04km²块为规划的空港工业园区地块，约133km²。

三、重庆保税港区对重庆经济发展的影响分析

1降低企业的物流成本，加快重庆及西部地区的对外开放。据调查，从重庆运输一个20英尺标准集装箱到上海，通过高速公路运输运费要2万元左右，铁路运输需要6 000元左右，而长江水运运输只需3 000元左右，水运优势非常明显。目前，重庆90％以上进出口外贸货物需要通过水路运输，而经保税港区便能实现外贸货物的高效通关，从而降低了物流成本和资金周转成本。

保税港区带来的好处不仅仅针对重庆的外贸企业，还将辐射到周边的省区市。据重庆市政府部门的统计显示：2007年，周边省市通过重庆港口发出的货物量已经超过重庆水运口岸集装箱的40％，且呈不断提高之势。今后，随着重庆保税港区的建立以及兰渝、达万宜铁路的建成，不但云贵川通过重庆港中转的外贸货物将成倍增加，陕西、甘肃等西北地区的部分外贸货物也将通过重庆中转，从而推动以重庆为圆心、半径500公里内地区的开放型经济发展。

2为吸引国内国际投资提供有利平台。重庆依托保税港区政策优势，吸引大量的国内外投资齐聚港区，形成外向型经济发展的产业链，加速重庆经济产业结构调整和升级换代。如在当前金融危机非常严重的时刻，全球最大的电脑制造公司惠普公司把它的电脑加工基地放到重庆，除看重重庆未来的铁路会连通欧亚大陆，还有个很重要原因就是重庆设立保税港区。

3促进重庆经济结构的优化。一方面，保税港区的设立有助于重庆外向型经济的发展。重庆作为中国内陆沿江城市，外向型经济发展水平还很低。2008年，重庆市进口额为95.21亿美元，仅占全国的0.37％，而对区域经济带来巨大促进作用的外资利用，2008年仅27.37亿美元，与沿海先进城市还相差甚远。而保税港区是一个地区对外开放的窗口，可从商品进出口、对外服务贸易、实际吸收外资、国际经济技术合作等方面来推动重庆加速对外开放的步伐。

四、重庆建设好保税港区的政策建议

1设立保税港区管委会，成立开发运营公司。保税港区如何实现财力上的可持续发展，是重庆市政府将要面临的难

题。由于保税港区的特殊政策和运作模式，意味着区域内基本上没有增值税这一地方税收的主要来源。保税港区具有公共服务设施性质，不仅前期投入巨大，而且短期收益不明显，这就会造成地方政府财政负担过重，影响可持续发展的动力。

为解决这一难题，可考虑成立保税港区管委会及开发运营公司，开发运营公司可从事港区内物流仓储等相关业务，但必须按照政企分开的原则，使公司相对独立于行政管理机构。管委会作为地方政府的派出机构行使政府管理职权，一般不直接运用行政权力干预公司的经营活动，只起监督协调作用。这样不仅可以加强政府对保税港区运营监管，也可以解决保税港区运营收益过低的问题，兼顾各方面的利益，带动港区运营者的积极性。

2创新监管模式，建立与长江沿线港口城市协同监管机制。重庆海关对保税港区监管容易，但由于其深处内陆，对于税区货物经长江沿线运输上的监管难度很大。如货物进了保税港区可以保税，重庆乃至西部企业的货物人区以后就退税，对企业而言是出口，但对于海关而言，货物虽然出口但还没有离境，离境还需重庆寸滩港至上海五天五夜的航程，再换海船经洋山港出境要七天，这七天里面船不靠岸、集装箱不离船，货不离箱很难，所以海关在特殊监管方面难度很大，需要从以下几方面加以完善：

第一要选择符合海关监管要求的服务运输工具以及信得过的物流企业，甚至还要采取信用担保，才能准企业运输保税港区的货物到上海去；第二在监管手段上要运用先进的技术装备对船舶进行全程的监控；第三就是要与长江沿线的海关，包括武汉、长沙、南昌、合肥、南京、上海等海关联动，共同建立研究办法，在总署的领导下，大家联手进行管理；第四，组成一支长江沿线联合巡查小分队，必要时还要派海关人员随船监管押运至上海洋山。

3与邻近港口加强合作，并积极拓展经济腹地，为港口发展培育新的增长点。一个区域只有在外向型经济达到一定规模，才能支撑起一个保税港区的运作。然而，国家为加快完成开放布局和推动区域经济的发展，也加快了保税港区在全国范围内的布局。2008年，成立保税港区数量达到了历年之最，是之前三年的2倍，保税港的分布也更趋密集。这就意味着多个保税港相距甚近，经济腹地出现重叠，势必会引起港口对腹地资源的争夺。如何避免过度竞争，实现港口可持续发展便摆在了各保税港区面前。

这里就需要保税港区从过去的“独立作战”模式转向为“协同作战”模式。因此，重庆保税港在找准自己功能定位的同时，如何实现与邻近的广西钦州保税港区功能互补、分工合作、错位发展是值得深刻考虑的。

五、小结

保税港区的设立和发展是中国海关制度完善的重要成果，现有的保税港区中，运行时间最长的也只有三年多，而重庆保税港区才刚刚成立，因此，重庆保税港区需同其他港区经常进行交流，从多方面、多层次多角度听取意见，发扬和推广成功的经验；同时还要借鉴国际港口的成功经验，组织对国外自由港的考察和学习，综合和归纳各方面意见，以利于重庆保税港区的建设更上一层楼。

责任编辑王建国