近年来党内基层民主建设的创新与发展

张书林

近年来，各地积极探索扩大党内基层民主多种实现形式，以改革创新精神推进党内基层民主建设，总结提炼形成了许多实践创新成果，主要有以下10个方面。

一、四川雅安市雨城区与荥经县：党代表直选

雨城区与荥经县的党代表直选程序略有差异，但都引入公开选举、平等参与、竞争择优的现代选举机制，归纳起来大致经过了10个环节和步骤，即自愿报名、支部大会表决推荐(初选)、选区或选举单位投票推选(预选)、组织考察、选举委员会资格审查、张榜公示、竞选承诺演说、正式选举、当场唱票选出代表(直选)并颁发代表证书、张榜公告。这其中的关键环节是自愿报名和竞选承诺演说。实践表明，没有自愿报名，普通党员的被选举权就无从体现：而没有被选举人各自的竞选承诺演说，党员的选举权就会因为没有比较而无法得到真实、充分的实现。

从雅安雨城区和荥经县的经验与探索来看，真正意义上的党代表直选呈现以下特点：一是平等性参与。即一定范围内的所有党员都可以报名参加党代表选举，原则上都有选举权和被选举权。试行党代表直选的四川雅安市雨城区和荣经县的县(区)委书记均和普通党员一起上台竞当党代表。二是直接性选举。即由广大党员直接对党代表候选人进行投票，不再掺杂任何的组织暗示和组织意图。不经过组织“过滤”。三是竞争性过程。党代表直接选举的过程必须体现出竞争性，通过党代表的竞争承诺和大比例的差额选举，造成强大的竞争态势。这是党代表直选的本质要求，没有充分的竞争，党代表直选就会名不副实。四是秘密性投票。推行党代表直选的试点地区为了保证党员投票的公正性和投票意愿的充分表达。设立了秘密投票间，排除一切可能干扰党员自主投票的因素。五是真实性结果。党代表直选的结果体现了广大党员的真实意愿。

二、江苏、河南等省：试行公推直选乡镇党委书记

公推直选是基层党内民主建设中最具标志性的创新成果。其主体内容在于扩大乡镇党委领导班子成员直接选举范围。表现形式有两种：一是公推直选乡镇党委书记，二是公推直选乡镇党委班子。

以河南为例，公推直选乡镇党委书记的一般运作模式如下：采取组织推荐、个人自荐、干部联荐、党代表联荐等形式，民主推荐候选人初步建议人选；将候选人初步建议人选交由纪检等部门审查；由县市区党委组织召开县市区四大班子领导、乡镇及县市区直各单位正科级以上干部参加的会议。从通过审查的人选中投票选出10名人选进入下一环节：对10名人选的德、能、勤、绩、廉进行组织考察；召开县市区常委会，从通过考察的人选中投票选出5名候选人初步人选，之后进行公示；召开县市区委全委会，从通过公示的候选人初步人选中票决出两人为正式候选人；两名正式候选人在组织的安排下。入乡驻村进行实地调研，为在选举大会上作竞职演说作必要准备；召开全体党员大会，两名候选人分别作竞职演说并现场回答党员或主持人的提问，然后采取无记名投票方式进行直接差额选举，并当场公开唱票、计票、宣布哪个候选人当选。

就其价值意义而言，第一，公推直选乡镇党委书记，改进了候选人提名方式、扩充了熟悉候选人的渠道、变革了传统的选举方式，创新了党内基层民主选举制度；第二，公推直选乡镇党委书记，凸显了党员主体地位，激发了党员的政治参与热情，保障了党员最重要的选举权与被选举权的实现；第三，公推直选乡镇党委书记，将群众公认和群众公信度创造性地运用到选人用人过程中，真正体现了投力民授的应然法则；第四，公推直选乡镇党委书记，拓展了党内基层民主发展的制度空间，夯实了党内基层民主带动基层人民民主的主阵地。

三、湖北宜昌宜都市：党代表公推“两委”委员

在第五届党代会第一次会议上，湖北宜昌宜都市对市委委员和纪委委员的推选进行了大胆改革，尝试了“两委”委员由党代表公开推选的试验。

宜都市进行公推委员的程序是：首先，由符合条件的党代表到宜都市委组织部自荐报名竞选市委委员和市纪委委员；报名结束后，市委组织部将名单交给各代表团的党代表进行讨论推荐；然后，市委组织部根据各代表团党代表的推荐票数。按照从高票到低票和不低于20％差额的比例排出一个“两委”委员候选人建议名单，上报上级党委审查通过；最后，召开党代会，将上级党委审查通过的“两委”委员候选人建议名单交全体党代表，由全体代表通过自由投票。正式选出市委和市纪委委员。在公推委员的过程中，宜都市委只明确“两委”班子的组成原则。没有内定市委委员、市纪委委员人选，这就给代表们留下了应有的选择空间，为党代表们自由地推荐、竞选和选举委员奠定了基础。由于实行了党代表公推委员，宜都市第五届党代会第一次会议的选举出现了一些意外，原来在不少人看来没有悬念要被选进市委的几个科局级干部落选了，代替他们被选上的则是乡镇领导人：宜都市10个乡镇和街道办事处，有4个镇党委书记和镇长被推荐选举为市委委员或候补委员。

四、浙江台州温岭市：党内民主恳谈

温岭市松门镇于1999年6月率先以“恳谈”方式就镇内某些公共事务的处理与农民进行面对面的交流、沟通、商讨。橙门镇的经验在温岭全市、浙江全省乃至全国广泛推广后，经过总结就形成了“温岭民主恳谈模式”并获得了政府创新奖。2004年温岭市首次将民主恳谈引入党内，以民主恳谈的形式答复党代表提案，逐渐探索形成了党内基层民主恳谈模式。2008年1月12日温岭市第十二届党代会第二次会议通过了《中共温岭市委关于党内民主恳谈的若干规定(试行)》，在市、镇(街道)两级全面推行，使党内民主恳谈制度逐步走向规范化、程序化。

温岭市推行党内民主恳谈的基本做法如下：第一。合理界定党内民主恳谈的议题。明确对提交党代会和党委全委会审议的工作报告、党员群众反映强烈的热点难题问题、党代会代表提出的全局性或涉及面较广的提案等六个事关经济社会发展和党的建设的重大问题。必须在党委决策前进行党内民主恳谈。第二。明确党内民主恳谈的范围。规定恳谈参加对象以党代表、党员群众为主体，必要时邀请部分人大代表、政协委员以及相关人员参加。第三，明确党内民主恳谈的召集时间。规定党内民主恳谈会应由各级党委定期或不定期召开，一年应不少于两次。必要时可随时举行。第四，规范党内民主恳谈的程序。具体包括：召集人通报党内民主恳谈议题；参加恳谈人员围绕恳谈议题提出意见建议；召集人与参加恳谈人员就提出的意见建议进行反复沟通交流；梳理归纳提炼恳谈意见建议，供党委决策参考；定期组织党代表对恳谈事项进行督查、抓好落实。

浙江温岭的探索与经验表明，党内民主恳谈是党委正确决策的前提和基础。它可及时听取吸纳党员群众及党代表决策意见建议，规范党委议事决策行为，提高党委决策的民主化、科学化、制度化水平，是党委重大决策应经历的程序和环节。

五、山东青岛等地：党内事务五步四权联动决策

山东青岛等地经过探索形成了完善党内基层民主决策的五步四权联动决策模式。其主要内容如下：

第一，基层党组织形成决策要分五步进行：在广泛征求全体党员和人民群众意见的基础上形成决策议案；决策议案在党员大会或党代会上讨论通过；上级党委对议案进行审查把关；审查通过后的决策进行公示：公示获得通过的决策要在党组织的领导下进人实施环节。

第二，建立决策四权联动决策机制。即由决策组织权、决策决定权、决策执行权、决策监督权这“四权”构成相互衔接的决策流程。具体说来，由基层党组织行使基层重大决策的组织权和执行权，负责提出需要研究决策的重大问题，并组织领导决策形成和实施的全过程；由基层党员大会或党员代表大会行使决策决定权，基层党的重大问题必须由党员大会或党员代表大会讨论决定；设立党员议事会，主要行使决策的监督权，对决策的制定和实施过程进行全方位监督，发现问题及时报告并提出改进方案。

六、浙江宁波余姚市：阳光村务八步决策法

阳光村务八步法发端于余姚市泗门镇谢家路村民主议事决策的实践，并在全市得到广泛推广，是兼具党内基层民主与基层人民民主要素特征的基层民主决策新模式。

阳光村务八步决策法分以下八个步骤：村民代表和党员通过走访、座谈等形式的沟通收集群众意见建议；将收集到的意见建议进行交流讨论，形成递交村两委的提案；村两委根据提案制定决策方案；决策方案反馈给党员和村民进一步征求意见后形成决策实施方案，提交全体党员大会讨论；全体党员大会讨论修改决策实施方案并形成决议：全体党员大会作出同意决议后。提交村民会议或村民代表大会讨论，以作出是否实施的决定：村民会议或村民代表大会作出实施决定后由村委会组织实施；决策事项完成后，要按照党务公开和村务公开的要求进行公开，以接受全体党员群众的审核。

总体上看，阳光村务八步决策法以“规范程序、提倡参与”为主要特征，实现了村务由单纯的干部决策到党员群众决策的转变。基层民主由粗放型到集约型、程序型的转变。这就保证了重大事项党内先知晓、重大问题党内先讨论、重大决策党内先行动，充分尊重了党员主体地位，保障了党员民主权利的有效行使。

七、江苏省常州市钟楼区南大街街道：5D民主议事决策模式

江苏省常州市钟楼区南大街街道党工委，总结形成了在社区党组织决策的各个环节都注重扩大党内基层民主的五步议事决策法。由于五步议事决策法的各个步骤都突出民主而民主的英语单词是Democracy，所以五步决策法又被称为“5D民主议事决策模式”。

其具体运作模式如下：社区党组织每月向党员群众发放社区情况测报单，广泛征询党员群众最关心、最直接、最感兴趣的利益问题。从中总结提炼出一定时间内社区议事的主要议题；由社区党组织召集驻社区单位党组织、社区党员群众、社区居民代表围绕事先确定好的议题按程序进行议事。形成决策的初步意见或方案；就已经形成的决策方案举行听证。尽可能广泛地组织社区党员群众、社区居民对已经形成的决策方案发表意见，以便完善决策方案；社区党组织在吸收汇总听证意见的基础上，召开党组织会议对决策方案进行表决。表决要采取一人一票的票决制。防止个人或少数人说了算；决策实施以后，社区党组织要定期组织党员群众对决策实施情况进行监控。对决策执行带来的实际效果进行群众满意度测评。

“5D民主议事决策模式”自2005年初在常州市钟楼区南大街街道九个社区全面推开以来。已经成为一种深入人心的制度安排，它实现了社区重大事务群众100％知晓、100％得到实施、100％得到推广。这使得社区党员群众对社区事务参与的积极性、主动性不断增强，大大提升了社区党组织的民主决策水平。

八、安徽芜湖市南陵县籍山镇黄金村：普通党员旁听支委会会议

安徽省芜湖市南陵县籍山镇黄金村近年来从落实党员的知情权、参与权和监督权等民主权利人手。试行普通党员旁听村支委会会议制度，保障了普通党员对村级事务管理的参与。

其基本做法如下：一是精选旁听议题。宏观议题由镇党委以抄告的形式点题。涉及村里经济发展、社会事务的重要决策由村党组织定议题，涉及民生工程的重大事项由村两委班子成员在广泛征求意见建议后定议题。二是规范旁听过程。主要包括：确定旁听党员3到5人，于会前7天由村党组织在村务公开栏内张贴旁听告示并向参加旁听的党员送达支部委员会拟讨论决定的议题，在旁听过程中切实保障旁听党员的发言权、意见建议权。三是注重旁听成效。旁听党员在会后要就参加本次支委会议题提出意见建议，村党组织不论采纳与否均在7天内给予回复：决策实施后，村党组织要聘请两到三名参与旁听的党员为决策执行情况反馈监督员，跟踪监督村党组织决策的实施过程。

安徽芜湖市南陵县籍山镇黄金村通过建立并坚持党员旁听制度，大大激发了党员的主体意识，增强了党员参与党内事务的自觉性，提升了村党组织的凝聚力、向心力，有力地推动了村党组织的自身建设和各项工作的创造性开展。

九、四川成都市：民主评议乡镇党委书记

开展党内民主评议是进行党内监督的创新性举措。2007年6月以来，成都市在全市范围内定期开展了由普通党员、乡镇机关干部、村(社区)党支部书记与主任、群众代表以及各级党代表、人大代表、政协委员等普遍参与的民主评议乡镇党委书记活动。

其主要内容涵盖了下列方面：(1)技术规范。要求参加民主评议的参会人员原则上不得少于300人，3万人以上的乡镇，每增加l万人。参加评议的参会人数增加20人：评议内容紧扣关系人民群众切身利益的民生问题，坚持群众关心什么就评议什么；参评代表要由村以户为单位，一户一票进行差额海推；评议主要采用民意调查、全民评议、党员群众代表大会评议三种方式进行。(2)以评促改。针对评议中群众提出的问题、意见、建议，拟定整改方案、制定整改措施，并由组织部门督促落实整改措施，防止走形式。(3)组织领导。成都各区市县成立以区市县委书记或区市县委常委、组织部长为组长的领导小组。加强对民主评议工作的领导；成都市委组织部和各区市县委组织部对整个评议过程实行全程参与、全程指导，建立了定点联系制度、随即督察制度、现场观摩制度等，对民主评议情况进行监控，发现问题及时处理。

成都推行民主评议乡镇党委书记的重大意义在于有效解决了如何用权利制约权力的难题，拓宽了党内基层民主监督的空间与渠道，创新了党内基层反腐败预警机制，为造就立党为公、执政为民的乡镇党委书记队伍提供了制度保障。

十、湖北随州市：组合创新村级党组织民主运行模式

近年来，湖北省随州市努力探索扩大村级党组织的民主实现形式。不断创新村级党组织运作的民主机制，组合形成了一套特色鲜明、行之有效的推进党内基层民主快速发展的运行模式。

其主要做法如下。第一，推行“四公开两票一承诺型”树党组织民主选举模式。“四公开”即公开任职条件、选任目标、选任程序、选任结果；“两票”即先由全体村民对审查合格的参选者进行信任投票再由党员大会直接差额选举产生村党支部委员会和书记；“一承诺”即当选后的村党支部书记要向党员群众当面承诺任期内要达到的目标。第二，推行“两会型”民主决策横式。就是村级重大问题的决策先由党员大会讨论形成预案，再由村民代表大会进行表决。第三，推行“双讲型”民主议事模式。即推行党员讲坛、农民讲坛“双讲”议事，由普通党员、群众出面讲村里事、讲国家事、讲社会事、讲世界事。以便相互交流情况、沟通信息。共谋村庄又好又快发展。第四，推行“定期说事型”民主管理模式。规定每月逢四的三天由村党组织书记带领有关人员轮流接待说事反映情况的群众，妥善解决群众反映出来的问题，把各种潜在的矛盾解决在初始阶段、消灭在萌芽状态。

(作者：中共山东省委党校党建部教师)

(本文责任编辑梁丽萍)