《湖南省行政程序规定》的解读

赵 勇 王晓朴 闫 爽

摘要行政程序立法近年来在我国备受注目,但受到诸多因素的制约,缺乏实质性进展。此时,《湖南省行政程序规定》的适时出台必将对我国行政程序立法起到显著的示范和推动作用,本文拟从三个方面对其加以分析和解读。

关键词行政程序 立法目的 比例原则 立法听证

中图分类号:D67 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-199-01

我国首部地方性行政程序规定《湖南省行政程序规定》(简称《规定》)从2008年10月1日起正式实施。作为建设责任政府、规范政府、法治政府的一次有益探索,《规定》把此前一些停留在理论研讨层面的理念、原则纳入其中,并予以制度化、细则化、可操作化,颇具新意和理论含量,值得学界给予充分关注和研究。

一、明确而清晰的立法目的

立法目的是立法者结合自身需要,通过对法律规范固有属性的认知、判断和选择,从而形成的以观念形态表达的一种预期结果,即该部法律规范设置和运行所产生的理想结果。“目的是全部法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种事实上的动机。” 。立法目的的精准定位和清晰表达,必将深刻影响着整部法律规范的面貌和实际运行效果。

此前我国制定的行政处罚法、行政许可法、行政诉讼法等在立法目的条款中均使用了“保障和监督”行政机关依法行使职权的字眼,从而使立法目的具有“保权”和“控权”的双重色彩,特别是把“保障”放在“监督”之前,似乎更注重行政法的“保权”功能以及秩序的实现。应当看到,行政权力强大且先天具有膨胀的趋势,而公民权利则相对羸弱。在我国,几千年的专治历史,还造成了根深蒂固的“官本位”思想,这种流毒的危害是双重的。一方面,一些行政官员高高在上,恣意行事,漠视公民一方的权利。另一方面,民众则普遍存在“畏官”心理,很多时候,即使权利受到侵害,也不敢轻易主张。在这种现状下,“控权”才是当务之急,谈“保权”实在是没有多大必要性而显得有些本末倒置了。“保权”思想的存在显然会冲淡“控权”目的的意义,干扰、影响其实现,也导致了实践中的错误认识和种种弊端。而《规定》第1条则规定:“为了规范行政行为,促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权,保障公民、法人或者其他组织的合法权益,推进依法行政,建设法治政府,根据宪法和有关法律法规,结合本省实际,制定本规定。”通过使用“规范”、“促进”、“推进”等语汇,力求实现对于行政权力的有效监控,思路明确,指向鲜明。作为省政府出台的地方规章,对政府行为严格规制、自我设限,实在难能可贵。

二、比例原则的明确表达

比例原则的思想最早可以追溯至1215年英国的“自由大宪章”中有关犯罪与处罚相适应的规定。德国学者奥托.麦耶在其著名的《德国行政法》一书中指出,行政权追求公益应有凌越私益的优越性,但行政权力对人民的侵权必须符合目的性,并采行最小侵害之方法。进入近当代,随着行政管理理念的进步,行政管理从过去单纯追求秩序和效果发展到关注私权的保障,效果和手段的平衡。目前,比例原则已经成为公法上普遍适用的基本原则,并逐渐上升到具有宪法位阶的规范性要求。“比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则,其在行政法学中所扮演的角色,可比拟‘诚信原则在民法居于帝王条款之地位”。

《行政处罚法》中较为朴素地表达了比例原则中妥当性的原则,但内容并不完整,仅仅在处理手段和目的之间的关系上体现了比例原则的部分内涵,表述上也比较含糊。《规定》第4条规定:“行政机关行使裁量权应当符合立法目的和原则,采取的措施应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种措施实现行政目的的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。”这一条款全面涵盖和表达了比例原则的精神实质,在国内立法中尚属首例。这一条款的落实,势必要求行政机关调整工作思路,由此前偏重行政管理的有效性转而关注在执法过程中相对人一方合法权益的保障和实现;避免行政管理简单、粗犷的倾向,使得行政行为趋于精细化、正当化。

三、行政立法听证制度的落实和深化

我国对行政立法行为中的听证制度作出规定的有:立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等。但上述法律规范在听证范围和启动程序等方面尚存在诸多不足。首先,听证程序适用范围狭窄。仅规定在制定行政法规、规章时,适用听证制度;而在其他类似于行政立法行为的行政决策(即制定其他规范性文件)方面,目前尚不适用听证制度。其次,启动主体单一。是否举行听证,由立法机关自由裁量予以决定,而行政相对人是否有权申请以及如何申请举行行政立法听证的规定则处于空白。再次,听证适用条件缺失。对于何种情况下应当进行听证,并没有明确规定。最后,弱化立法听证的作用。仅把听证会同座谈会、论证会相并列作为听取意见的方式之一,对其蕴含的程序价值并没有提起足够的重视。

“作为行政程序制度中的核心制度,行政听证程序与我国正在推行的依法治国方略有着紧密的联系。”有鉴于此,《规定》第38条规定重大行政决策有下列情形之一的,应当举行听证会:(一)涉及公众重大利益的;(二)公众对决策方案有重大分歧的;(三)可能影响社会稳定的;(四)法律、法规、规章规定应当听证的。《规定》把听证制度作为推进民主立法,提高立法质量的有效途径。将其适用扩大到除规章之外的其他“重大行政决策”中,并明确规定了应当举行听证会的情形。此举有利于增强行政立法活动的民主性、透明度和科学性,让公众更多地了解草案的立法背景、立法目的、调整范围等;同时通过广开言路,广纳民意有效地克服立法过程中的部门利益、地方保护主义倾向,使立法工作充分体现立法为民的思想,保证立法质量。

注释:

[美]E·博登海默著.邓正来译.法理学-法哲学及其方法.华夏出版社.1987年版.第383页.

陈新民.行政法学总论.行政法学研究.1998(1).

行政处罚法第4条“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”

朱丹.我国行政听证程序适用范围探析.学术交流.2007(1).