论人大代表专职化

王 鹏 马 鹰

摘要人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是我国人民的历史性选择,它为我国的经济社会发展和人民民主权利的逐步实现做出了巨大贡献。但是,我们在看到人民代表大会制度发挥了重大作用的同时,也要意识到我国的人民代表大会制度还是不够健全,在一些具体制度方面还存在问题,比如人大代表兼职化的问题。本文论述我国现行兼职人大代表制的不足,并在此基础上分析了专职人大代表制的优越性以及其可行性,从而提出了对于在我国建立专职人大代表制度的构想。

关键词概念 制度比较 弊端 探索

中图分类号:D622 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-197-01

专职代表制是指代表不兼任其他职务,而以代表职务作为其本职工作,并享有职权承担相应责任的代表制度,兼职代表制是指代表主要时间精力不是放在代表工作上,而是以其他工作为本职工作的代表制度。兼职代表即是"业余代表",其代表工作只是短暂的,附带性工作,兼职代表制具有以下特点:第一,代表可以从事任何职业,而且和代表工作相比,其他职业才是本职;第二,代表本身不是一种职业,因为他们不通过代表工作而获得相应的报酬,并且代表行使职权的时间非常有限,缺乏时间上的连续性;第三,相对于其他国家机关工作人员对于代表没有什么专业上的特殊要求。与兼职代表制不同,专职代表制正好相反。在专职代表制下代表工作是代表的主要职业,一般代表不会兼其他职务,其主要收入是由代表工作而获得,其工作量要比兼职代表大,且必须具备一定之专业素质。

一、两种代表制之比较

专职代表制作为代表制的一种主要类型,是在代表制产生并发展到一定阶段后出现的。首先,国外有关议员专职化的特点包括:第一,用宪法将议员的专职化固定下来,使之成为一种制度,任何人不得违反;第二,规定了议员的年薪制度;第三,规定了议员的工作制度。我国人民代表大会制度与西方议会制度相同点:一是行使权力的方式都是代议制,都是代表选民以国家权力行使者的身份行使职权。二是都是按照一定法律程序经选举产生,并按照一定选民比例加上基本数分配代表或议员名额。三是都是届期制。四是代表或议员都有各自认可的条件,在任期内都受到法律的一定特殊保护。

其次,看一下我国人民代表大会制度与西方议会制度不同点:一是代议制性质不一样,即政权性质不一样。二是职权不一样,西方国会或议会都奉守三权分立,相互制约又渗透,而我国是人民代表大会制度,具有全权性。三是履行职权的方式不一样,我国人大代表绝大多数是兼职的,代表和选民生活在一起,而西方国家的议员基本都是专职制。这些国家之所以规定议员不能兼任其他职务,主要是基于以下考虑:一是如果议员兼任其他职务,容易使议员分散精力,从而不能高质量地履行议员职责;二是如果作为权力机关组成人员的议员兼任其他职务,往往会造成监督者与被监督者集于一身,从而使西方国家所倡导的权力制衡的政治体制流于形式。

二、人大代表兼职化的问题

1.兼职代表制带来执行代表职务和代表社会职务的矛盾。我国人大代表现状,其中担任各级领导职务的占20%以上,知识分子、工人、无党派人士的代表约占80%,他们大多数是各行各业的骨干,并且承担了繁重的党务、政务及企业生产的工作。在兼职代表制下,人大代表没有足够的时间从事代表工作,这导致代表活动质量下降,代表权力弱化。

2.人大代表角色转换错位,限制其正确履行职权。在外国议员制度中,对议员权利和义务有明确的规定,其中重要的一项是“不得兼任”的原则。为防止议员利用其身份为个人或某个集体谋取利益,宪法及组织法规定,议员一经当选,就不得再继续兼任与选举授予的职权相抵的公职和私职。我国的国家权力机关的性质和地位,决定其组成人员必须以全体人民的利益和意志为行为的出发点。而客观上,因代表与其工作生产岗位密切的关系,使他们履行职权的角色转换容易错位。

3.兼职的人大代表无法进行高质量的立法。我国的人大特别是有立法权的人大作为一个议事机构,其任务不仅仅在于讨论、决定重大事项,更为重要的是承担着“定规立制”的任务,即对社会事务进行立法。这就要求人大代表必须有充足的时间来审议法律草案。然而,兼职的人大代表在时间上是无法保证的。

4.兼职的人大代表影响了权力机关监督权的行使,无法建立起良性的监督机制。监督者与被监督者不能存在利害关系,否则监督只能是一句空话。但是,就我国目前人大代表的分布情况看,人大代表来自于各行各业,其中就包括了来自国家行政和司法机关的代表。

三、人大代表专职化的实现路径

第一,中央与地方同时推进人大代表职业化改革。就整体而言,更为重要和更具可行性的是从全国人大代表的职业化入手进行改革。

第二,减少代表名额。作为行使立法职能的代表机关来说,其代表人数过多是不适合的。人数过多,不利于长期地持续地开展工作。专职代表制下,减少代表数额,有利于代表发挥个人能动性,充分讨论决定问题,同时也降低了决策成本。

第三,引入竞选机制,完善选举制度。要加大人大代表选举的公开化、民主化和透明化程度,改进代表选举的程度和方式,制定严格的专职代表选举标准,把住专职源头关和入口关,通过竞选方式,确保优秀候选人能够当选代表。

第四,完善人大会期制度。专职代表制下,人大代表成为一种职业代表来行使职权有了充分的时间精力保障。因此,可以建立经常性会议规程以提高人大的议事效率。

第五,建立人大代表任职的保障制度。具体包括两个方面:一是薪金保障。专职的人大代表应以薪金作保障,且薪金标准应高于其他同级公职人员;二是办公条件的保障,应给予人大代表固定的办公场所。

从上述分析可以看出,人大代表的兼职化带来了许多问题,正是由于这些不足的存在使人民代表大会制度的功能受到了限制。而要实现人大代表的专职化,宪法的修改、制度的创设也就成为国家的必然选择。尽管实现代表的专职化还存在着许多难题,但它却是我国政治体制改革的一个方向。

注释:

谢祥为.略论我国人大代表专职化.人大制度研究.2003(6).

王世杰,钱端升.比较宪法.北京:中国政法大学出版社.1997.

苗连营.立法程序论.北京:中国检察出版社.2001.