城市化进程中的城中村问题探索

摘要:城中村是我国城市化进程中特殊阶段的产物,随着我国城市化的进一步发展,城中村存在的问题和弊端也越来越多,在一定程度上阻碍了城市化发展进程。通过合理有效地城中村改造不仅可以打破城中村原住居民的单一、封闭、落后的经济模式,使其融入现代社会,彻底地实现从村民向市民的转变,还可以进一步完善城市功能,改善城市容貌,提升城市综合发展实力。

关键词:城市化 城中村 问题

城市化是指在人类社会分工的发展过程中,伴随工业化进程而出现的非农经济及其人口从农业中分离出来集聚到城市,从而使城市人口数量增长、经济比重增大、城市数目增加和城市规模扩大的现象。城中村是我国城市化进程中的特有产物,是在城乡二元土地管理制度下,在政府某些公共物品供给缺位或不足的条件下, 城市化的农民及集体经济组织利用自身参与市场化的各种有利条件发展形成的一种特殊社区类型[1]。除了少量的、稳定的、联系紧密的村民以外,城中村里有着大量流动、分散的外来人口。例如深圳皇岗村外来人口数甚至超过村民的20倍。城中村的居民收入来源以物业出租为主。在城市化进程中,城中村凭借自身特有的区位优势、低廉的生活成本及对外来人口包容性, 形成了面向低收入流动人群的廉租屋市场,成为广大农村剩余劳动力进入城市的落脚点和聚居区。村民在分给自己的宅基地上自建住宅出租,村民大部分不工作只是在家经营出租房。

城中村通常位于城市边缘地带或城市建成区内,集体土地大部分被转化为国有土地, 但仍持有部分非农建设用地;在空间形态、土地权属、户籍管理、经济体制等方面,仍然保留着农村模式[2]。在东部沿海地带经济发达地区的城中村,存在的主要问题有以下几点:

一、规划设计不合理,违法建筑泛滥。城中村开发强度普遍过大,建筑密度过高,规划设计不合理。而且楼房大多由居民自己请施工队建造,建筑质量不高,村中的公共基础配套设施也不完善。由于经济利益吸引,加上城中村城乡二元土地管理制度,城中村有很多的违法建筑,造成了国有土地资产流失,妨碍房地产市场的正常运行。大量的违法建筑是城中村改造的核心,也是改造的最大难点。

二、人口构成复杂,社会治安问题严重。城中村里有着大量流动、分散的外来人口。不健全的社区管理与特殊的人口结构,使城中村成为整个城市治安管理的薄弱环节。一方面,私房出租的巨大收益,助长了游手好闲、吃喝嫖赌的不良社会风气。另一方面,由于缺乏有效的监督管理,外来人口膨胀,各种违法犯罪事件时有发生,带来突出的社会治安等问题。广州、深圳、东莞等外来人口聚居的城市.租住在城中村的外来人口发生的刑事案件占城市总案件的半数甚至90%以上,发生在出租屋的案件占总案件的30%左右[3]。

三、村民难以融入现代城市。城市的迅速发展变化,使村民面临未来的不确定性和不安全感,,面对外来人口的强大竞争力,村民在心理上更加趋向于封闭、保守,并更多的依靠村集体和家族。受经济利益的驱动,以集体的力量抗御外部变化,与政府博弈。村民对经济收入的关注远高于对居住环境和社会环境的关注,对现有的居住环境和社会环境满足感强,而对建设现代化、国际化城市的目标缺乏认同。

四、出租屋市场需求推动城中村的扩展蔓延。城中村担当了经济发达地区廉租房的角色。廉租房作为准公共产品,是一个大城市重要的功能组成部分,任何一个城市都需要一些低成本生活区来满足中低收入者生存的需要。外来人口的不断增加,产生了对廉租房的巨大需求,这一需求被村民发现了,便自筹资金建设了大量的出租屋。这些出租屋无意中担任了廉租房的角色,解决了千千万万中低收入者的居住问题。城市中的低档出租房几乎全由城中村的原村民提供,外来人口大部分都住在出租房内。对低档住房的需求引导村民占地建房,拆旧建新,楼层越建越高。出租屋市场需求的增长又推动着城中村的扩展蔓延。

五、村民的经济出路难以解决。现有的集体经济模式没有从根本上解决村民和村集体的经济出路。建房出租是经济发达地区城中村村民收入的主要来源,村民在城中村改造中很难找到长远经济出路。首先,村民普遍缺乏工业社会和城市谋生的基本技能,他们几乎不可能在城市的中高端劳动力市场找到工作。其次,房屋出租的巨大收益,让村民分享到了城市化的巨大经济收益。相对于劳动强度大,工资待遇低的城市劳动工作,出租屋不需要太高的文化技术,经营管理也很简单,成本也低,村民更愿意选择与土地更紧密地联系在一起的这种方式。

随着城镇化进程的加快,城中村暴露出的问题也越来越多。对于全国各地尤其是发展较快的城市来说,城中村改造是一个普遍面临的难题。城中村改造不仅仅是搬迁和房屋翻建,更意味着产权的重新界定和村落社会关系网络的重组,面临许多障碍和难题。笔者认为可以从以下几个方面进行城中村的改造:

一、规划先行,充分挖潜,完善配套。

城中村改造过程中,一个科学,权威的、可操作性强的城市规划尤为重要,它是政府实施宏观调控的重要工具和手段。没有规划做指导,城中村的改造就无法形成积极的整体效益。同时要充分对城中村用地进行挖潜,应严格土地收益管理,调整土地收益分配关系,积极探索节约、集约用地激励机制,以充分调动城中村集约用地的积极性。另外要加大对城中村配套设施的投入,通过完善基础设施,疏通道路交通,进行有效合理的治理,来改善城中村村民的整体居住环境。另一方面还要依法加强对城中村改造项目的监督管理,依法保证建设单位、业主、居民及其他厉害关系人的合法权益。

二、选择合适的城中村改造模式。

在城中村改造当中,各级政府、农村集体经济组织和开发商应当担当什么角色,谁是主要的开发建设主体,这是个值得研究的问题。

城中村改造的模式主要是3种,一是农村集体经济组织或集体企业自行改造,二在是在农村集体经济组织或集体企业同意的前提下,由其他开发单位改造;三是市、区人民政府。第一种模式,由于农村集体经济组织集体企业作为拆迁主体,拆迁补偿问题基本可以解决,而且省去了开发商的利润部分,总体上降低了改造成本。但毕竟旧村改造所需的资金比较庞大,完全靠村集体经济组织或集体企业自己解决,资金不易得到充分保证。而第二种模式,虽然引入了开发单位,可以解决资金不足的问题,而且有了农村集体经济组织或集体企业的参与,拆迁补偿问题也比较容易解决,但考虑到开发单位合理利润的需要,政府在某些方面要做出一定的让步。第三种模式,如果由政府作为拆迁主体,需要进行大量的复杂的的补偿协商和谈判工作,会影响到改造的进程。同时,有可能引起业主的抵触,造成社会的不安定,还很可能引发大量新的违法抢建行为。所以,从实际情况来看,第一和第二种模式比较符合现实。政府不直接介入改造,充当规则的制定和市场秩序的维护角色,坚持市场运作,通过同意规划引导,制定优惠政策,鼓励、吸引社会力量参与。

三、帮助城中村居民转变观念,尽快融入现代社会。

中央政府在新农村建设的意见中提出,要加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。作为城市化的孤岛,城中村的村民失去了土地,但是他们的居住方式、思想价值观念以及教育理念依然停留在原来的阶段[4]。在城中村的改造过程中要注重村民思想观念的更新,促进他们生产、生活方式及思想观念的转变。从社会学的视角看,从农民到市民的社会角色的转变,这对于已经习惯于农村生活、习惯于农业生产的农民来说,是艰难、漫长的转变。政府应通过教育、培训等方式用先进的城市文化塑造村民的思想观念,使他们的生活方式、价值取向和行为方式与城市文明尽快融合。对于文化程度不高的村民,可以通过文化教育提高他们的文化水平,为他们寻找生活的另一条道路打好基础。此外,政府应重视村民技能的培训和素质的提高,进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训,提供适当的工作岗位,使他们彻底摆脱对土地和出租屋的依赖,融入到城市中,成为真正的“市民”[5]。

四、正确引导和规范城中村廉租房市场的发展

随着城市化进程的推进,农村迁移劳动力对低成本住房有着不可遏制的需求, 在政府没有相应提供廉租住房的情况下,城中村则由于特殊的区位优势、特殊的土地使用制度及特殊行政管理体制形成了廉租屋市场, 从而在一定程度上弥补了政府廉租住房制度的缺陷。城市政府要不断创新对城中村经济社会的管理体制,逐步将业已存在且目前尚无法或不能全面改造的城中村的廉租屋市场纳入政府统一管理的范围,推动城中村市场化的廉租屋保障机制与政府廉租住房保障制度的融合与衔接, 引导和规范廉租屋市场健康发展, 切实发挥它们在解决低收入群体尤其是迁入城市的农村剩余劳动力居住问题方面的积极作用。

参考文献:

[1]住房和城乡建设部政策研究中心课题组住房保障.城中村改造不能忽视廉租屋市场的存续和发展[J].住房保障2008(5期)

[2] 朱正举.于文学.城中村改造面临的重要问题和基本对策——河北省城中村改造的调查与思考[J].城乡建设.2008(12)

[3] 朱冬亮.教育城市化中的城中村家庭教育行为分析[J].厦门大学学报(哲学社会科学版)2008(5)

[4] 潘向泷.莫德升.广东城中村问题及其成因探析[J].政法学刊.2008(10)

[5] 罗清和.蔡腾飞.深圳城中村问题的思考[J].深圳大学学报(人文社会科学版)2007(6)

作者:

马晓茗华南农业大学公共管理学院