论新闻发言人制度在政务公开中起到的积极作用

陈　艳

[摘要]本文论述了新闻发言人制度在政务公开中的作用；分析了我国政务公开的发展进程以及存在的问题；探索建立和发展新闻发言人制度的趋势及注意的问题。

[关键词]新闻发言人；政务公开；积极作用

所谓政务公开，是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理权的过程中，通过一定的形式，依法将有关行政事务的事项向社会公众或特定的人公开，使其参与讨论和决定国家事务、公共事务和公益事业，对行政权实行监督的原则或制度[1]。

十六大报告中强调：必须要认真推行政务公开制度，加强对权力的监督和制约，并将其作为一项制度确定下来。政务公开不仅是我国公民参政议政和民主意识加强的要求，也是为了把政府建设成为运转高效、公开透明、责任明确、勤政廉洁的高效政府的迫切要求，以便为我们的市场经济发展和民主法治建设服务[2]。

新闻发言人作为政务公开的重要手段，目前越来越多的出现在公众的视野中。在增强舆论监督，不断推进公民民主法制进程的阶段中，新闻发言人对政务公开的积极促进作用日益明显，使政务信息的发布能够主动的进行，从而让普通民众参与讨论和决策相关国家事务和社会公共事务，维护公民的合法权益，才能强化民主监督的职能，有效地杜绝腐败的滋生。

一、现阶段政务公开所面临的几个问题

2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》（中办发[2000]25号），对乡（镇）政务公开做出部署，对县（市）级以上政务公开提出了要求。2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号），把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。2005年1月，党中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（中发[2005]3号），明确提出“健全政务公开、厂务公开、村务公开制度”。2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施，则以法律的形式保障了公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。

在目前阶段，我国的政务公开仍然存在着一些不容忽视的问题，阻碍了其进程。

1、政务公开程度较低

根据有关资料统计，我国80%以上的有用信息都由政府掌握，但由于缺少有效的沟通渠道，这些信息往往被封锁，公众很难有机会获得和利用。

信息公开的决定权在政府部门手中，由于没有统一的规定和标准，这就造成了信息公开的随意性较大，该公开什么信息、何时公开、公开到什么程度和范围，对什么人公开，往往取决于政府部门甚至个别官员的喜好，常常是社会公众需要的信息而没有公开。[3]

近年来，一些政府部门虽然有意识地扩大了政府信息的公开程度，如环保部门定期发布城市环境污染指数，工商管理和土地管理部门容许公众有条件地查阅工商与土地登记信息，统计部门定期公布各项统计资料，产业管理部门公开招标，政府部门公开招考公务员，教育部门开通学历认证系统等等，但是，由于缺少统一的法律对有关问题进行规范和明确，许多所谓的“公开”只是停留于形式。[4]

（1）遇到问题“捂”，拒绝主动公开。我国的信息发布存在这样一个现象，就是发生重大事件的当地政府的第一反应就是“捂”，将事件的相关信息遮住不公开，当地的媒体往往也不敢做任何报道，消息均是由外地或上级媒体捅出来的。

广西南丹特大矿井透水事故因为县委县政府主要领导及分管领导的刻意瞒报，导致这个事故在发生了10天之后，才被知情人透露出来。然而在媒体闻讯纷起调查，上级有关部门过问的情况下，当地政府有关部门还在继续瞒报，导致81名矿工因为得不到及时抢救而死亡，在国内外造成极恶劣的社会影响。

在山西繁峙矿难中，事发矿主和当地县政府领导集体“摆平”记者，用黄金和钞票封了记者的口。如果说，当事人拒绝透露或隐瞒情况尚情有可原的话，那么政府领导参与其中则是一大悲哀。而事实恰恰如此，政府部门“捂盖子”的观念根深蒂固，甚至外地媒体已经报道得沸沸扬扬，本地政府也绝不发布有关信息，而且想方设法让媒体不发稿。[5]

“政府部门在危机发生时将信息藏起来、掖起来，对媒体讳莫如深，造成的后果将不堪设想。在媒体发达的时代，痛苦和残忍的经历告诉我们，闭口不说和拼命遮盖绝对不是最好的办法”。[6]

（2）不能及时准确解读政策，导致公众误解官方意愿。有些省市对政务公开工作认识不足，不仅不愿意主动公开，对于来自第三方的采访或询问也加以拒绝，以致某些事实真相不能及时地揭示，一些政策不能准确地解读，大众往往会对政府意愿误读或偏解，影响社会和谐，也导致政府在公众心目中的公信力降低。

例如2008年9月国家统一停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费，然而广东的中堂市场依然向商户们发放收取“市场管理费”的通知，引起商户的不解和对市场管理部门的抵触。后经有关部门及律师的解释才知道中堂市场商户所缴的“市场管理费”，与国家叫停的“集贸市场管理费”的定义是截然不同的，造成了商户与市场管理部门的一场误会[7]。如果市场管理者事先对收费政策和项目进行充分公示宣传，则此类误会可以避免。

2、遭遇重大公共危机事件，反应仍显滞后，处理问题不够熟练

2003年的“非典”事件，唤醒了我国对公共危机事件处理的重视。以4月20日为界，早期的公共危机事件管理是不到位的，信息渠道的不畅、政府官员工作不力及早期防治措施不当[8]成为了滋生谣言的土壤，造成民间小道消息泛滥，加剧了社会恐慌。

在“非典”危机过去的5年之后，2008年“三鹿奶粉”事件，再次考验了政府对公共危机事件的管理，从卫生部主动向媒体记者公开调查情况等现象来看，政府对这次奶粉安全事故的处理是比较及时的，但对事件的反应速度仍略显滞后。到2008年9月13日第一次举行新闻发布会截止，各地已经向卫生部报告泌尿系统结石病患儿432例。患病儿童已经累积到了几百之多，官方才第一次以新闻发布会的形式通报情况，这不能说对事件的反应是迅速、及时的。反应滞后造成的后果，是民众对婴儿奶粉业乃至整个奶业的不信任、是国际对中国乳制品质量的不信任，是对中国食品安全质量的怀疑。

广东省人民政府新闻办公室主任李守进认为：“你不说，有人会替你说；你慢了，就给别人留下编造的时间、空间，说的话基本对你不利。当媒体恶炒、负面舆论形成后，再要澄清误解、引导舆论就很困难了。”[5]

二、新闻发言人——促进政务公开的重要途径

1、新闻发布与新闻发言人制度

新闻发布一般是指通过举行新闻发布会、接受记者采访、提供新闻稿件等多种形式，发布有关新闻或阐述政府、部门的观点立场。新闻发布是媒体和公众全面了解社会发展情况和政府立场、态度的一个重要渠道，同时也是政府调节社会情绪和公共关系的重要手段之一。因此，新闻发布是政务公开和新闻宣传工作的重要组成部分，是推行政务公开的有效方式。

而新闻发布的重要手段新闻发言人就是国家、政党、社会团体任命或指派的专职（比较小的部门是兼职）新闻发布人员，其职位一般是该部门中层以上负责人。新闻发言人的职责是在一定时期内就某一重大事件或时局问题，举行新闻发布会，或约见个别记者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，并代表有关部门回答记者的提问。新闻发言人不是指个别的人而是指一项制度，它是推行政务公开的一种重要形式，对推进政务公开起着积极促进的作用。

2、新闻发言人制度建立情况及形式

（1）建立情况：新闻发言人制度最早可以追溯到美国的总统新闻发言人。安德鲁•杰克逊是最早聘用总统新闻发言人的美国总统。不过，最早设立新闻发言人制度的是美国第27任总统威廉•霍华德•塔夫脱，他第一次安排举行每周两次的定期记者招待会。20世纪50年代，美国在白宫设立新闻办公室和发言人。此后，各国政府也纷纷效仿，树立自己对内对外形象。

我国新闻发言人制度是在1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍了国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布我国建立新闻发言人制度。其建立目的是为了满足改革开放形势下对外宣传的需要，内容主要是向国内外记者提供权威信息。

2003年“非典”危机直接推动了我国新闻发言人制度的快速发展和完善，之后新闻发言人制度在全国各地相继建立，从中央政府各部委扩大到各省级政府所属部委。到2004年底，我国国务院新闻办公室、中央各部委、省级人民政府三个层次的新闻发布体制已基本建立。2008年5月1日起正式执行的《中华人民共和国信息公开条例》则为我国的新闻发言人制度提供了更好的制度环境。

（2）新闻发言人起作用的形式：有正式和非正式两种。

正式的做法有以下几种：

新闻发布会：是使用较多的一种形式。

记者招待会：记者招待会更正式、范围更大，一般用于发布重大信息，除了新闻发言人在场外，通常还会邀请有关领导、嘉宾出席。先由发言人作开场白，简单介绍被邀请来回答记者问题的嘉宾身份和背景，然后由他们回答记者的提问。记者招待会上一般不先发布新闻。记者招待会的优点是，可以更正式地、更权威、更大影响地对外传播信息。

冷餐会或酒会：可以单独使用，也可与新闻发布会或记者招待会合并使用，可以轻松地将有关想发布的信息传达出去。

网上发布新闻和网上在线交流：这是一种全新的新闻发布形式。通过网上发布新闻、网上论坛和网上在线交流等形式，传递信息，阐述观点。

接受专访或多家联合采访：采用这种形式是为了透露重要信息，扩大影响。一般挑选影响比较大的媒体。

非正式的方式主要为：

公开场合交谈：一般来讲，是指高层领导应邀出席有关单位公共活动时，有可能被主办方邀请出席的记者采访。在这种场合，发言人可以不委婉拒绝采访，但从宣传或与记者建立良好关系的角度出发，有时还是有必要与记者聊聊天。而且，如果的确有一些可以发布的信息，即使记者不提问，也可主动向记者透露消息或发表看法。

背景吹风会：这种形式气氛可以比较轻松，可邀请为数不多的、平时关系良好的记者，在一个小会议室或发言人的办公室里，甚至饭桌上举行。

向个别记者提供重要信息：主要是选择一两家强势媒体的记者，向他们透露重要信息。目的是让他们率先发布消息，吸引其他媒体进一步报道，起“四两拨千斤”的作用。

请记者吃饭、喝茶：通过请记者吃饭、喝茶的形式，营造轻松的谈话氛围，既可增加彼此的友谊，又可传递或透露某些信息。[9]

三、新闻发言人制度对政务公开的积极促进作用

1、维护和实现公众的知情权

知情权（Right to Know），又称为知的权利、知悉权、资讯权、信息权或了解权，知情权的概念有广义与狭义之分。广义知情权是指知悉、获取信息的自由与权利，包括从官方或非官方知悉、获取相关信息。狭义知情权仅指知悉、获取官方信息的自由与权利。

目前我们所指知情权至少应包括以下三方面：

一是知政权，公民依法享有知道国家活动、了解国家事务的权利，国家机关及其工作人员有依法向公民和社会公开自己活动的义务。即政务要公开化；

二是社会知情权，即公民有权知道社会所发生的、所感兴趣的问题和情况，有权了解社会的发展和变化；

三是对个人信息的知情权，即公民有权知悉有关自己各方面情况，如病人及其监护人对病情的了解等。

知情权意味着公民有权知道他应当知道的事情，而国家在确认和保护公民知悉、获取信息的这种权利有多高，特别是获取政务信息的权利有多高，可以反应出政府“政务公开”的程度。[10]

列宁曾经说过：“没有公开性而来谈民主是很可笑的。”人民行使管理国家的权力，是以对公共事务的了解为前提的。如果不能获取政府的信息，人民就无法选择、监督政府。

公众的知情权是现代民主政治的根本要求，也是新闻发言人制度赖以存在的基础。换句话说，营造公开、透明的信息环境是新闻发言人的责任，也是对公民知情权的尊重和保护。从这个角度说，新闻发言人保障了公民的知情权，凸现了政府的公信力，是促进我国民主法制进程的重要举措。

2、在重大公共危机的管理上占据主动

通过新闻发言人及时的公布来自官方的各种权威信息，可以有效的狙击各种谣言与不确定消息，维护社会的稳定，消除民众对未知事件的恐慌与担忧，重新树立政府威信。

发端于2004年初的禽流感疫情，比非典防控难度更大。而在当年1月27日，在首例禽流感病例确诊当日，有关部门就公布了消息，并提出相应措施。2月5日农业部即时启动新闻发布制度公布禽流感疫情，避免了“非典”期间因信息闭塞，导致谣言满天飞、人心浮动。积极应对禽流感的举措有效遏制了疫情传播，维护了社会的稳定。

而2005年的两次水污染事件，考验了政府及新闻发言人在面临威胁民众生命财产安全时应对重大公共危机上的管理方法和态度。

2005年11月松花江水污染事件中，因为政府担心造成恐慌而用“善意的谎言”稳定民心，结果反而引起了更大范围的人心不稳，之后政府积极应对，及时向民众公开事件的真相及处理办法，才重新得到了市民的信任和理解。同年12月，广东省也发生了类似的水污染事件。省环保局监测到冶炼厂从设在北江上游的排污口排放大量有毒的镉，上报了情况后，省政府立即召集各有关专家和宣传部的人员连夜赶去。在吸取了哈尔滨处理水污染的经验和教训之后，省政府宣传部得以在第一时间通过媒体向老百姓说明情况，及时引导了舆论。事后省发言人李守进总结说：“政府和环保部门采取了积极主动的应对措施，事故因而没有造成一个城市停水，没有一个人喝污染水，没有发生一次群众恐慌。”[5]

3、兑现入世承诺，给世界一个民主、公开的政府形象

中国加入世界贸易组织已7年时间，期间改革开放的不断深入，需要完善的新闻发言人制度完成在全球化的过程中与国际新闻服务的接轨。

（1）发言人制度在世界范围内是“国际惯例”。在西方国家，发言人制度十分普遍，因为这是推动政务公开与透明，增进政府与公民之间联系的重要手段。

19世纪30年代，美国政府首先聘用新闻发言人，且《信息自由法》和《阳光下的政府法》以法律的形式明确保障政府信息的公开、公民有权了解和取得政府信息和文件的权利。据统计，如今美国各级政府大约有4万名新闻发言人，即便是稍具规模的企业，也设有专职的新闻发言人。英国、法国、德国及欧盟的新闻发布每天定期举行，其中以欧盟的周三新闻发布会最为正式，使用有十一种欧盟正式语言的同声传译为来自各国的记者服务。

在我国，新闻发言人是在改革开放之后出现在外交部的记者招待会上，直到2003年非典之后，我国的新闻发言人制度才逐渐完善起来。

（2）对外开放需要发言人担任与外界沟通的工作。在中国对外开放的过程中，新闻发言人成为对外传播交流的窗口，担任着向外界传播、介绍中国的责任，可以将中国的现状、政策介绍给媒体，将外界的注意力吸引至真正需要关注的问题上。如果没有发言人主动发布信息，解答各种疑惑，如实的将中国现在真正发生变化的事情介绍出去，那么境外媒体根本就不清楚中国的情况，造成以乱猜和想当然方式报道关于中国的新闻，因为他们根本没有了解的渠道和方法，新闻发言人提供了一个了解平台。

（3）表明了我国对外开放的程度。在我国，越是开放程度高的地区，对建立新闻发言人制度的积极性越高。对外开放活跃的地区，对信息交流有较大需求，新闻发言人制度也较为完善。许多内地省份认识到有建立透明、阳光政府的需要，但对如何建立、对新闻发言人的重要性认识程度还不高。遭遇一些特殊事件时，信息如何发布，如何树立政府形象；当地的媒体需要政府信息时，应该与那个部门接触，应该找谁来解开疑惑，在这些方面和经济较发达地区都存在着一定距离。

四、新闻发言人的发展趋势

1、新闻发言人要避免走入形象工程的误区

虽然我国的新闻发言人制度已经建立起了从中央到地方多层次的新闻发布体系，及时的新闻发布工作确实取得了一些实效，但也并未完全消除建立新闻发言人制度是为了树立政府形象的观念。有些部门在设立新闻发言人时，就明确提出要对外树立形象的要求，使新闻发布流于形式。以河南省为例，该省《关于建立新闻宣传工作联系制度的意见》中规定新闻发言人“发言”的内容为“本部门、本单位、本行业发展情况、重要数据、典型事例、成功经验”等。

在突发事件后，新闻发言人及时发布政府信息，可以展现政府诚信负责的形象，但完全为了树立形象而设立新闻发言人，这就让接受信息的公众产生被动的感觉，只能一味接受政府发布的事实，失去自我辨认的能力。进而，一部分人认为新闻发布成为政府新闻控制的手段。[11]

2、成为政府与媒介互相合作的平台

推行政务公开，积极主动的公开政务信息，就要转变官本位的思想，使新闻发言人制度成为政府与媒介之间交流、合作的平台。政府与媒介记者为了发布信息才走到一起，二者不是上下级的关系，前者是新闻的来源，后者是新闻的传播者，二者的通力合作才能使新闻及时、准确地到达给公众。在信息的传递过程中，新闻发言人一方面是政府部门的代言人，根据授权，充当政府的“喉舌”，对外发布信息；另一方面是媒介获取新闻线索的一个来源。[11]从这个意义上来说，政府和新闻媒介是合作者的关系，而新闻发言人就是维持这个合作关系的纽带。

3、由专业的媒体人员从事新闻发布工作

新闻发言人从诞生起便是由政府官员担任发布工作，我国的新闻发言人也多为兼职且多为各级政府部门领导，各部委的新闻发言人大多是办公厅或法规司的负责人，各省的发言人中有70%以上由政府办公厅负责人担任。

但是任用政府官员担任发言人的工作，必然会影响新闻发布的客观公正性。政府官员作为政府的代言人，对新闻媒体的功能运作缺乏深层次的了解，最终无法将政府需要公布的信息与媒体公众需要的信息完全吻合起来。同时，官本位可能滋生的特权思想，脱离公众和媒体对信息的需要，将新闻发言人变成所谓“花瓶”，信息的公开程度，新闻发言人的信息权威性必然受到影响。[12]

新闻发言人走向专业化和职业化则可以较好回避以上问题，站在客观公正的立场，忠实履行新闻发布职责，充分发挥新闻发言人在政务公开中的积极作用。

[参考文献]

[1]杨建顺．论我国政务公开的理念与课题．学者社区[OL]，（2004-5-11）（2009-2-14）．http：//www．china-review．com/sao．asp?id=6321．

[2]陶学荣，郭炳荣．政府信息公开与大众传媒——我国政府行政能力建设问题之一[A]．中国行政管理学会2005年年会暨“政府行政能力建设与构建和谐社会”研讨会论文集[C]，2005．

[3]牛红亮，胡小君．公共信息的公开及其立法．中国信息导报[J]2006，（2）．

[4]肖燕雄．西方国家大众传媒与信息公开[J]当代传播，2004，（2）．

[5]郭平．努力打破信息的藩篱——试谈新闻发言人制度的完善[J]记者摇篮，2005，（2）．

[6]雷向晴．地方政府新闻发言人制度渐入佳境——广东省新闻发言人培训班纪实[J]．对外大众传播，2006（11）．

[7]谢海韵，熊大椿．政策解读存误区市场商户起争议[OL]．东莞阳光网（2008-9-7）（2009-2-14）http：//www．sun0769．com/news/dongguan/jrgs/t20080907_405330．shtml．

[8]庄莉红．直面非典——中国政府危机管理的思考[J]公关世界，2003，（10）．

[9]陈胜乔．如何建立和完善新闻发言人制度[OL]．中国营销传播网（2005-9-14）（2009-2-14）http：//www．emkt．com．cn/article/228/22858．html．

[10]郑卫东．知情权与政务公开[J]．宁波高等专科学校学报，2001，（13）．

[11]何晋文，余亚卓．有关新闻发言人制度建设中的几个问题[OL]．中国新闻研究中心（2004-3-19）（2009-2-25）http：//www．cddc．net/shownews．asp newsid=5915．

[12]张静．新闻发言人制度的缺失与规避[OL]．中国新闻研究中心（2006-1-9）（2009-2-25）http：//www．cddc．net/shownews．asp newsid=10001．

[作者简介]

陈艳（1982-）陕西西安人，陕西省行政学院助教．