略谈对流动人口计划生育的管理

胡绍君

计划生育是我国的一项基本国策。随着改革开放的深入和市场经济的发展，人们在社会经济活动中，形成了流动人口的潮流。流动人口的剧增，一方面促进了社会经济发展、市场繁荣，另一方面也给地方计生管理工作提出了新的要求。因而，如何加强和适应流动人口计生有效管理，给各级政府和计划生育工作人员提出了新的课题，很值得我们去探索。

1.人口流动潮对计划生育管理的冲击

我们先简单地分析一下浙江省永康市流动人口的计划生育情况。据统计2008年永康市总人口为775436人，其中外来流动人口184474人。外出全国各地经商办厂、打工在三个月以上的育妇就有20000多人，约占全市育妇人数的15%。外籍人口流动到我市的育妇有12800多人，而且60%以上是青年妇女。在育妇中居然有3200多人是初婚旺盛育龄青年，同时已育有一孩或多孩的就有9000多人。进出流动育龄妇女中，应落实计划生育技术措施的有15000多人，未落实计划生育措施的近5500人，其比例占三分之一还强。由此可见在流动人口中已育多胎和未实行计划生育措施的对象往往流动性很大，不定时多向流动，分散面广，极大存在着超计划生育的危险性。

永康素有“百工之乡”的美称。随着传统手工业生产方式的技术革新，人口流动出现了新的趋势。首先很多企业逐步地趋向密集型的工业区。而且多数工厂、工业区都设立在交通很方便的公路沿线，因而出现了流动人口相应地流向工业区城镇，而且具有流量大，流速快的特点。再者，随着特色专业市场的建立，例如永康市的“中国科技五金城”的建立，出现了“全国五金汇集永康，永康五金走向世界”的强大吸引力，形成永康人口流动到全国各地，全国各地人口流动到永康的繁华格局。相应地增加了计划生育管理的难度。正如一些专管计生的同志讲的那样，流出外地的计划生育对象难抓到，而外地流入的计划生育对象她们难管到。形成了流动人口越多计生管理难度越大的实际新问题。同时从农村向城镇流动，也增加了城镇计划生育管理的复杂化。

近几年来，永康市流动人口数量一年比一年增多。有一些是随时随地可能结成的少年夫妻和本来就借外打工之名，携老带幼全家搬迁或逃避计划生育的“超生游击队”。流动人口的计划生育情况的复杂性、危险性直接影响计划生育的管理，实际上也已对计划生育这一基本国策形成了一股冲击波。其冲击表现：

1.1超计划生育现象严重的增多，难以实现人口控制增长的目标。据统计2008年永康市育龄妇女约15万人，其中外流各地的约有2.3万人，出生人数为6070人，超计划生育的是485人，而其中因外出流动超计划出生的就有351人，占总超生数的70%以上。外来人员流动到永康的妇女究竟超计划生育的多少还难以统计。

1.2流动人口中非法同居、早婚早育的现象增多，严重影响了晚婚晚育率的提高。去年永康在突击清查中对流动人员未办理结婚登记手续而非法同居的作粗略的统计结果竟达4000多人，这些年轻人中有的还未到法定婚龄，有的只是一时冲动，属于不定型婚姻。如胡库、棠溪、柏岩等乡镇近年来的晚婚率在下降，最大的原因就是外来流动人员所造成的。

1.3流动型的婚姻中情况不明，是计划内还是计划外怀孕很难论定。待到查明计划生育的情况，该对象要么已远走高飞，要么孕期拖长造成补救措施难度增大，手术难落实，思想工作难做，经济开支难支付的被动局面。

1.4由于流动人口的剧增，也不时出现了买卖婚姻，“拉郎配”婚姻，错乱婚姻。这不仅严重干扰了计划生育管理工作，而且很容易造成悲剧的婚姻家庭。例如某镇某村有4位大龄青年，因家境不富裕找对象难，就托人到从云南流动到永康的打工妹中论价钱找对象。每人花了4000多元钱各买来一个老婆。照理应依法办理好登记手续并实行计划生育，可是由于女方未到法定婚龄，又怕婚变，他们就用生孩子的办法企图建立感情，稳定家庭，但往往事与愿违。对于这种家庭经济条件差，一个年龄大一个年龄轻的非法婚姻对象，计划生育管理难度更大。

总而言之，社会人口的流动，对发展经济是有积极的促进作用，但也对计划生育管理产生了很大的消极影响。如何加强、改善和适应于对流动人口的计划生育管理是一个新的课题。

2.如何加强和改善对流动人口计划生育管理

为了适应流动人口计划生育管理的复杂性、特殊性的特点，我们很有必要探讨寻求加强对流动人口计划生育管理的途径。

2.1要加强理论宣传，扩大宣传计生工作的力度

要以各种宣传形式，贯穿基本国策内容，使百姓懂得计生工作的重要性和紧迫性，少生优生是利国利民。当前对流动人口计生工作的服务管理过程中，很突出的一个问题是对实行计划生育理论、政策宣传的深度广度不够，舆论覆盖面不广。从人口流动的趋向来讲，有这么两种主要情形：一是从农村流向城镇经商、进市场营业的；二是从外地流入本地后又到企业打工的。营业市场和企业厂矿却是计划生育政策宣传教育的薄弱环节。如有的私营企业老板，只顾招收廉价劳动力，谋求经济效益，很少研究和处理好计划生育的社会问题。因而很少在企业内部宣传有关计划生育的理论和政策，更谈不上实行计划生育的措施，有的私营企业甚至还成了外流人口违反计划生育的“防空洞”“避风港”。

为了扩大计生宣传力度，防止违反计划生育政策，有关部门要在人才招聘市场大力宣传计划生育政策，以横幅、广播等形式宣传计划生育的重要性。切实加强在企业中，大张旗鼓地讲计划生育的重要意义，计划生育利国利民利己的好处；要反复讲清计划生育的目标和政策；厂矿、企业要以广播、黑板报等多种形式进行宣传教育，使广大流动人员提高对计划生育的正确认识，克服狭隘的小农观念，消除“挣钱靠自己，生育由自己”的错误思想；各乡镇要实实在在地建立和完善计划生育宣传窗，设立醒目的计划生育宣传标语，使流动人员到处都可听到计划生育宣传的声音，处处都可以看到计划生育的政策，时时都可检查自己计划生育的情况，警觉违反计划生育的行为。舆论先行就能产生强大的“思想管理”的动力，引发自觉自我管理的良好效果。

2.2改进管理方式，统一政策的落实

在流动人口中造成非法婚姻、超计划生育数量增多，很关键的一环就是目前对流动人口的计划生育管理方式很不适应。《浙江省计划生育条例》中指出“流动人口的计划生育管理，按属地管理的原则……”在实际管理过程中变成“籍地管理”，有的变成“坐地管理”。而这一规定，往往是区域性或地方性存在着管理方式上的差异。因而出现了管理方式不一的情况。外流人口的多向性、分散性就难以用某一地方的管理方式和政策去进行管理。例如一企业的临时工，他们有的是从四川、云南、贵州等地来的，有的是在工作生活中相爱结成夫妻，但是无法在做工所在地登记结婚，造成非法同居和计划外怀孕。而企业本身难以对外来流动人口实行计划生育管理，就是政府部门也很难对外来流动人口的计划生育采取管理，工作相当被动。

由于目前全国还没有统一的计划生育证明卡，属地管辖也很难辨别是否违反计划生育。有些私营企业在招工时只看身份证，不需要计划生育证明，务工人员违反计划生育的现象时有发生。企业怎样对外来流动人口的计划生育进行管理呢？我认为，各企业在招聘外来流动人口时，必须以当地的计生证明为依据进行招工登记，每月需按时上报当地计生部门，以便统计外来人员的生育情况，另外，计生部门可以会同公安、工商、民政等部门定期或不定期地对企业进行计划生育工作情况检查，通过检查后，可以发放当地计生合格证。这样就有便于当地计生部门计生工作的管理。

针对目前计划生育管理方式和政策不尽一致的情况，该如何改进管理方式和统一计划生育的管理政策，有效地实现对流动人口的计划生育管理呢？笔者认为：

2.2.1抓住外流人口计划生育管理的源头，实行全国统一的计划生育证件

凡是年满18周年的人员都必须像做身份证那样，在户籍地做好计划生育证明卡，证明卡应该具有身份证同等作用和效力。任何流动人员都必须随身携带全国统一印制的计划生育证明卡，没有随身携带证明卡的就不能聘用、经商等劳务活动。

2.2.2强化属地区域计划生育管理

由于我国地域广民族多、行政区域多、流动人口也众多，各地的计划生育管理消息传递也快。有些逃避计划生育的对象闻风流串，寻找“安全区”，而户籍地往往是鞭长莫及。时常出现难找、难抓、难管的实际问题。实行划区属地管理后，流动人口流到某地随之把计划生育管理责任也转移到流入属地。例如永康户籍地的人流动到江西某地，那么其计生管理的任务也应随之自然地落到江西某地。反之，外地人口流動到永康，那么计生管理的任务也自然地转移到永康。特别是企业、市场、服务场所更要强化属地管理的责任。也就是说流动人口在那一个属地就必须遵守该属地的计划生育政策。只有这样才能使流动人口重视计划生育，服从属地管理。

2.2.3建立多位一体的流动人口计划生育管理体系

前文提到流动人口应有全国统一印发的计划生育证明卡。在此基础上，在属地政府的领导下有必要建立由计划生育职能部门、公安、工商、民政、城管等部门组成的多位一体的管理体系。因为依法实行计划生育，对流动人口的计生管理是政府各部门的共同职责。过去之所以流动人口的计划生育问题较多，其中管理体系不健全、各部门的协调性不够，也是一个很重要的原因。建立多位一体的管理体系之后，各职能部门都能把计划生育列为本职工作，加之计划生育主管部门加强组织网络建设，那么对流动人口计划生育的管理就会出现处处有人管，时时有人管，事事有人抓的“遮幅式”局面。对流动人口的打工经商、办厂经营活动实行“一卡否决”，这样能有效地防止出现流动人口非法同居、早婚早育、超生、多生等现象，也就堵住流动人口违反计划生育的漏洞，形成自觉服从计划生育管理的风气。

2.2.4必须增加投入，提高计生管理效能

计划生育是一个社会发展的产物，是社会生产力的影响因素之一。计划生育不能象工厂商店和农民种田收粮那样，短时间就有经济效益。只能在人类社会发展的过程中，体现出对社会和经济的效益。就目前来讲，对流动人口的计划生育管理难度大困难多效果差的现状，由于经费不足、人力不强恐怕是首要的因素。在市场经济不断发展的今天，流动人口往往是众多面广路远，所以对流动人口难以实现跟踪管理。例如有一个计划生育对象，从永康外流到东北齐齐哈尔地区，几年不回家落实计划生育措施，村民和乡政府干部都明知这个对象第三胎即将出生，严重地违反了计划生育政策，但由于村穷乡穷，无法追踪落实计划生育措施，只能“望生兴叹”。还有不少的乡村只因经费紧缺形成“少抓少损失，多抓多损失”的思想负担。因此提议各级政府部门要在预算中按比例多提留资金作为计生的专项经费，把违反计划生育所得的罚款应专款全部投入到再服务的项目上，防止计生经费外流。

2.2.5应该完善就地服务条件，方便流动人口计划生育措施的落实

目前流动人口计划生育的管理应以城镇、商业场所和工业开发区作为重点。但是往往在流动人口密集的地方没有完全设立计划生育的服务场所，资力相对雄厚的计划生育指导站全市只有一个地点，而每位计划生育对象都要求到条件优越、技术力量强的指导站做手术，所以出现每送一个对象到技术服务站做节育、绝育手术往往要跑上几十里路，花很多的车旅费、生活费和手术费。还有行政部门与计划生育指导站做手术服务有不协调的情况，对流动人口计划生育对象不能随叫随到做手术，造成一来拖迟时间而增加了做流动人口思想的难度，二来又加重了乡镇和计生对象的经济负担。因此笔者认为应该在流动人口密集的区域或新开发的区域增设条件优越、技术力量强的计划生育技术服务站，完善和改善条件差、技术力量薄的服务站，为流动人口计划生育对象提供优质服务，有利于搞好流动人口计划生育随地管理。

总之，计划生育是一项基本国策，如何加强计划生育管理是一项伟大的长期的综合工程，除了上述管理方法、措施之外还有多种的管理渠道。例如如何改变社会家庭封建思想观念、提高社会生活保障的幅度、消除人生的后顾之忧等等。但只要我们全社会都坚持全方位的，并持之以恒地来探讨如何加强对流动人口的计划生育管理的途径，相信一定能实现控制人口增长的目标。